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嚴震生／從非洲實例看習近平任期制爭議
2018-03-13 00:23 聯合報 嚴震生 （作者為政治大學國際關係研究中心研究員）
中國大陸全國人大會議11日表決通過修改憲法，將國家主席兩任任期限制取消。 美聯社資料照片
中國大陸全國人大會議表決通過修改憲法，將國家主席兩任任期限制取消，引發國際社會高度重視。
個人研究的非洲領域，也經常出現修憲延任的消息，有成功的案例，也有未能獲得支持而胎死腹中的情形；有修憲後僅延長一任的特殊情況，也有直接取消任期限制的做法。此外，非洲現任總統也常採取制訂新憲時仍保有任期限制、但可以重新計算，等於延長兩任的另類方式。
這些總統制國家的一些非洲朋友也曾向個人抱怨，為何西方內閣制國家的總理沒有任期限制，但同樣是政府領導人的非洲總統，卻要受到任期限制？我的回答很簡單，柴契爾夫人從七○年代末期到九○年代初期擔任英國首相、德國有連續贏得四次大選的柯爾及梅克爾總理，澳洲總理霍華德及加拿大總理克里昂的任期都超過十年，那是因為內閣制國家的政府領導人並沒有固定的任期，而是取決於是否享有國會的多數。只要國會祭出不信任投票，就可讓總理任期提前結束。過去日本首相僅有兩任任期，但那是自民黨的內規，去年為了安倍能繼續執政，已改成可以連任首相兩次，最多有九年的任期。
許多非洲國家獨立之初採取內閣制，但執政者羨慕美國總統的大權在握，因此很快就改成總統制。若沒有因軍事政變被推翻，或在任內病逝，他們都會繼續執政。事實上，在本世紀以前，整個非洲僅有一位坦尚尼亞的總統，在兩任任期滿後的一九九○年代中期自動下台。在第三波民主化後，新的憲法都設有兩任任期的限制，充分反映當時非洲社會對威權統治及個人專政的排斥。
不過，政治人物對權力的眷戀是不分時代及地域的，這些新上任的總統或透過多黨選舉漂白的威權統治者，很快都會在第二任未滿前，忙著修改憲法，企圖延長任期。有些如喀麥隆、查德、加彭及多哥直接取消任期制度，少部分如盧安達及辛巴威透過新的憲法，不計現任總統的任期，再給他連選得連任的機會。嘗試修憲延任受阻的則有馬拉威、尚比亞及布吉納法索。
無論如何，儘管許多非洲國家並不是真正的自由民主（liberal democracy），而是選舉民主（electoral democracy），但大多數仍對總統任期限制有所期待，而非洲聯盟也一改過去不干涉內政的立場，對修憲企圖延長任期予以譴責。
我們若將中國大陸視為民主國家，當然會認為修憲取消國家主席任期限制的做法，是習近平走向個人威權統治的明證。然而，如果中國從來不是民主國家，我們就無法用民主國家的標準來檢驗它的政治發展，就如同二次政黨輪替這個檢視民主鞏固的條件，當然不適用於一黨專政的中國大陸。
儘管有三任的任期，非洲還是有總統如莫三比克的齊桑諾在兩任期滿後，選擇不再競選連任。不過，他後來也曾表示，總統還是應該有三個任期，才能真正完成想做的事。這個說法是否能為民主派人士接受，不無疑問。然而，即使是有兩任任期制的美國，有時遇到表現不錯的總統不能競選第三任時，也會認為憲法的規定剝奪人民選賢與能的權利。
不過，這些議題應當是在民主政治的前提下進行討論。如果北京方面宣稱自己是民主國家，或許外界對其取消國家主席任期限制的批判，才比較有意義。
（作者為政治大學國際關係研究中心研究員）
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