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【專家之眼】為何政府對菲律賓染指黃岩島必須表態
2026-08-06 06:11 聯合報／ 張競／中華戰略學會資深研究員
近期中菲因黃岩島再度產生爭端，中國海警日前在黃岩島海域對菲律賓多艘船隻採取管制措施。圖／中新社
今年7月29日馬尼拉當局再度針對南海爭議出招，菲律賓政府聲稱依據《聯合國海洋法公約》第十六條第二款：「沿海國應將這種海圖或地理座標表妥為公佈，並應將各該海圖和座標表的一份副本交存於聯合國秘書長」。向聯合國秘書長提交黃岩島，亦就是菲律賓所稱 Bajo de Masinloc 以及西方海圖所習慣所稱之 Scarborough Shoal 相關海圖與座標表資料。
菲律賓係由其駐聯合國大使馬納洛，向聯合國遞交由菲律賓環境與自然資源部下轄國家測繪與資源資訊局所製作，編號 No.1567，名稱為“Bajo de Masinloc and Approach”（黃岩島與其周邊海域）之海圖，聯合國則是由祕書處主管海洋事務以及海洋法公約之副處長海秋伯倫蒂，代表秘書長接受前述資料。至於是否另附相關座標表，或是前述海圖本身就具備詳細座標資料，並無具體資訊可供查證。
儘管有許多不理解國際法人士，會誤認向聯合國秘書長遞交此等資料，將有助於強化馬尼拉聲索黃岩島之法理立場；但事實上向聯合國秘書長遞交相關資料係《聯合國海洋法公約》所規範之附帶作為，就主張特定領土與海域而言，真正根源還是要劃設並且公告領海基點與基線。
而依據菲律賓《菲律賓群島基線法》，菲律賓共和國第9522號法案第5條，菲律賓國家測繪與資源資訊局並非劃設領海基點與基線之主管機關，其所繪製並遞交聯合國海圖所附各項標示，必須依據菲律賓政府所劃設以及公告之領海基點與基線，否則並無助於表述任何領土或海域主權聲索立場。
若是詳細查閱民國九十八年（2009年）3月10日菲律賓總統艾羅育，所簽署生效之前述《菲律賓群島基線法》各個條文，該法僅在第二條以下列文字提到黃岩島：“Section 2. The baseline in the following areas over which the Philippines likewise exercises sovereignty and jurisdiction shall be determined as "Regime of Islands" under the Republic of the Philippines consistent with Article 121 of the United Nations Convention on the Law of the Sea （UNCLOS）:
a） The Kalayaan Island Group as constituted under Presidential Decree No. 1596; and
b） Bajo de Masinloc, also known as Scarborough Shoal.”
換言之，針對黃岩島與南沙群島各個爭議島礁領海範圍，菲律賓政府只是含糊籠統地提到，必須符合《聯合國海洋法公約》第121條「島嶼制度」，但並未斬釘截鐵公布黃岩島任何領海基點或基線詳細座標，甚至連採取《聯合國海洋法公約》第5條所規範正常基線或是第7條所規範直線基線，都沒有說明清楚。
假若再繼續追查民國一一三年（2024年）11月7日，菲律賓小馬可仕總統所簽署之《菲律賓海洋區域管轄權法案》，菲律賓共和國第12064號法案，其實就可發現該法案僅在第二條提到黃岩島周邊領海以及其他菲國所主張管轄權海域，都應被統合稱為西菲律賓海，但卻根本就沒有提到任何劃設黃岩島周邊領海所依據之領海基點與基線。
至於《菲律賓群島海道法案》，該法案經常依據該法案第一條規範，被正式簡稱為 Philippine Archipelagic Sea Lanes Act，菲律賓共和國第12065號法案，則更是完全沒有提到黃岩島，更遑論與劃設其領海相關之基點或是基線。菲律賓從未透過任何立法程序或是政府聲明，將黃岩島領海基點或是基線座標明確對外宣告。
對比菲律賓，中華民國則是在民國88年2月10日以行政院台八十八內字第〇六一六一號令公告，詳列中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線座標與基線種類；特別是針對中沙群島黃岩島領海基線係採用正常基線，以及如何處理南沙群島領海基線基本原則，就時間節點來說，都已經遠遠早於菲律賓明白宣告。
至於中國大陸則是在民國一一三年（2024年）11月10日，透過《新華社》以「中華人民共和國政府關於黃岩島領海基線的聲明」為題發布新聞通稿，詳細列出黃岩島共計十五個領海基點座標資料，並宣稱係以各點連線作為劃設領海直線基線。因此，若論領海基點與劃設方式宣布時間點以及座標資料詳細程度來說，馬尼拉就聲索黃岩島劃設領海相關作為與資料內容，對比兩岸根本就稱不上完備。向聯合國提交海圖資料，本質上是虛晃一招，存心在法理戰場放煙幕彈，透過宣傳戰線做文章。
但是為何當前政府對菲律賓染指黃岩島必須表態？此因國際社會許多國家面對法理爭議時，經常會援引所謂「沉默禁反言」（estoppel by silence），或是「默示禁反言」（estoppel by acquiescence）原則，指控爭議對手國，在其提出聲索特定領土或海域主張時，當時並未表達過異議，因此事過境遷再舊事重提表達異議，基本上就會被視為出爾反爾立場站不住腳。
西方婚禮證婚者說出：「若有人對這場婚姻有異議，請現在說出來，否則請永遠保持沉默」（Speak now or forever hold your peace），其實是最能體現此種法理原則意旨。綠營執政堅持抗中保台真是已經昏頭到迷失基本原則，就算做夢希望拉攏馬尼拉共同對付北京，面對菲律賓盜竊我主權卻默不作聲，只會讓我們在南海問題喪失立場，最後必然偷雞不著蝕把米，保證賠了夫人又折兵。
