◆ 【專家之眼】醉翁之意不在罰 賴政府在台東縣長案的意圖（初四）
◆ 【專家之眼】南海黃岩島的「紙上領海基線」?
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【專家之眼】南海黃岩島的「紙上領海基線」?
2026-08-16 06:12 聯合報／ 宋燕輝／中華民國海洋事務與政策協會理事
近期大陸與菲律賓就黃岩島爭端再起。圖為一艘中國海警船在黃岩島附近航行。圖／路透社
近期中國大陸與菲律賓在黃岩島（我稱民主礁）附近海域因領土主權、領海基線海圖、海域主張、海上執法、行政措施、以及漁權等問題爭議不斷，導致南海緊張情勢大幅升高。倘若爭端一方持續加碼採取更大挑釁動作，而另一方管控失靈，發生誤判擦槍走火事件，南海極有可能爆發武裝衝突。
衝突一旦發生，中國大陸是否順勢取回被菲律賓竊占的所有南沙島礁，包括中業島，強制拖離菲方故意擱淺在仁愛礁的二戰坦克登陸艦？而美國是否真敢啟動與菲律賓所簽訂的軍事協防條約，與中國大陸在南海開戰？
民國四十年（一九五一年）八月三十日，《美菲共同防禦條約》在華盛頓簽署，並於民國四十一年（一九五二年）生效。該條約明定美菲任一方在太平洋海域遭受武裝攻擊時，雙方將依憲法程序採取行動對付共同危險。近年來，美國多次重申《美菲共同防禦條約》適用於南海的菲方所有船艦與軍機。
上月， 菲律賓採取兩個動作，嚴重挑釁中國大陸在南海所主張之島嶼領土主權和海域內的主權、主權權利、以及管轄權。第一個動作是向聯合國遞交劃定黃岩島領海基線的海圖，第二個動作是向聯合國說明延伸大陸礁層申請。與此同時，菲政府鼓動大批漁船駛往黃岩島附近海域捕魚。菲律賓也藉擔任東協輪值主席國和南海仲裁案裁決公布十周年的時機大肆炒作南海議題。菲律賓更積極參加由美國所主導的南海聯合軍演活動。
面對菲律賓民國一○三年（二○一四年）所採取的海域立法動作，中國大陸除劃定黃岩島領海基線外，於民國一一四年（二○二五年）九月設立黃岩島國家級自然保護區，隨後於今年八月起實施《黃岩島國家級自然保護區管理辦法》。自七月以來，中國海警也持續加強黃岩島領海及週邊區域執法巡查，採取喊話警告、攔阻管制、水砲噴射等措施驅離進入管制海域的菲律賓船隻。
原本就南海爭端採取中立立場的美國轉為積極介入，公開支持菲國的南海聲索政策立場。美國反對中國大陸所主張南海九段線歷史性權利主張、挑戰中國大陸所劃定的西沙領海基線、並自民國一○五年（二○一六年）南海仲裁案裁決公布後至今，國務院年年發布聲明，強調此裁決對中國大陸具有法律約束力，要北京遵守。
美國不是南海黃岩島領土主權、以及南海海域主權權利和管轄權的聲索方、美國不是南海仲裁的相關方、美國也不是《聯合國海洋法公約》的締約方。但二戰後，美國視西太平洋（此包括東海與南海）是「美國的湖泊」，極力捍衛美國為戰略安全所建構的第一島鏈和第二島鏈，強力防止中國大陸突破此重要海上防線。
台灣主張享有民主礁（黃岩島）之領土主權，以及南海東沙、西沙、及南沙群島所有島礁的主權，以及南海海域內依國際法所享有的主權權利和管轄權。民國八十八年（一九九九年）二月，我政府公告「中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線」，範圍包括中沙群島的民主礁。
目前黃岩島存在三個領海基線主張。基於戰略安全與外交考量，這三條基線中，有一條至多只能被稱為「紙上領海基線」，因為台灣採取親美反中、強化台菲關係的南海政策，實際上沒有採取任何有真正意涵的維權行為。外交部只能被動的、如禮行儀的發佈「主權屬我，堅決捍衛主權」聲明。
黃岩島的另外二個領海基線是南海爆發武裝衝突的一顆定時炸彈，因為中國大陸與菲律賓依據其憲法和相關國內海洋立法勢必採取執法管轄動作。領海等同領地與領空，國家享有主權，是不容他國侵犯。儘管菲律賓國力遠弱於中國大陸，但後面有美國撐腰，在未來，馬尼拉肯定會在黃岩島、仁愛礁、以及其他島礁持續衝撞，挑戰近期北京愈來愈積極強硬的海洋維權作為。
南海勢必一戰的傳聞好像快要成真，是先中國大陸與菲律賓、還是中美？
【專家之眼】醉翁之意不在罰 賴政府在台東縣長案的意圖
2026-08-16 06:21 聯合報／ 楊穎超／銘傳大學通識中心副教授
台東縣長饒慶鈴預錄影片參與海峽論壇的爭議，陸委會表示不予處分。記者陳湘瑾／攝影
最近賴政府經過跨部會調查，宣布對台東縣長饒慶鈴在「海峽論壇」的發言不予處分。事件前因後果是，陸委會事前宣布海峽論壇是中共對台統戰平台，假借兩岸交流名義對台灣社會進行統戰滲透，禁止中央地方政府人員參與相關活動，結果饒縣長以錄影方式參與。賴政府官員先聲稱要查處，但13日表示，由於台東縣長饒慶鈴的發言內容主要為禮貌問候、推廣農產品，未觸及政治性議題，經行政調查後，認定不予處分。
這場高舉輕放的行政調查秀，表面上是縣長安然過關，實質上卻反映出賴政府在管理兩岸事務上的兩個問題：一、政府無法、也不願明確定義何謂「統戰」與「違法」的界線；二、刻意讓標準保持模糊與彈性，政府恐有對台灣社會製造「寒蟬效應」之嫌。
首先，賴政府在此事中最大的問題，在於其當初大動作喊懲罰的原因，與最終做出不予處分的理由沒有關係，這是行政邏輯錯亂。當初陸委會警告地方首長不得以任何形式參與，其政策核心是防堵該平台本身，也就是不論在上面講什麼，只要台灣官員現身或參與行為就是違規。
然而，最終賴政府做出不予處分的理由，卻縮回了「發言內容的審查」。如此等於向外界宣告：政府當初的嚴厲正告，不過是一場虛張聲勢的政治口水。如果只要發言不涉及政治，地方首長就可以自由運用錄影、線上等方式參與，那當初陸委會的禁令是在禁止什麼？
這種標準隨時在變的執法標準，證明了賴政府無法在法理上畫出一條清晰的紅線。當被媒體追問未來是否還會堅持這條防線時，官員那句「兩岸關係不斷變動，沒辦法說明年的事」，更是將這種無法定義、進退失據的窘境暴露無遺。
再進一步思考，如果「禮貌問候、談話不觸及政治」就可以做為不處分依據，那未來公職人員是否只要套用這個範本，就能自由參與原本被政府列為禁區的活動？這種論述的潰散，暴露出政府在法律上找不到制裁的法源依據。當初為了政治正確把話說滿，事後為了避免行政訴訟敗訴，只好自找台階下。這種為了掩飾行政法理不足而東拼西湊的藉口，不僅讓當初遵守禁令、拒絕與會的其他地方首長顯得像個傻瓜，更嚴重損害了賴政府的執政威信。
其次，賴政府這場操作真正的意圖，恐怕是在台灣社會製造集體的恐懼與寒蟬效應。或許要等參與交流的人少了，才是開始收拾的時候。這個推論是兩岸往來密切，如果直接出手中斷交流，會激起民怨，因此賴政府在兩岸事務上，多是採用類似手段。最明顯的例子，也包括他們談台人赴陸失聯或遭拘留案件。
在統戰裁罰案裡，政府不需要真的動用法律去懲罰每一個越線的人，甚至不需要給出一個明確的法律定義。相反地，定義愈模糊，恐嚇的效果愈好。當政府可以隨時將某個活動定性為非法違規，卻又不告訴你具體的紅線與裁罰標準究竟在哪裡時，民間團體、企業界、乃至於其他縣市首長，為了避免惹上政治麻煩、被扣上帽子，最安全的做法就是自我審查並選擇全面退縮。
此次饒縣長或許因為連結龐大的農產民意而免於受罰，但其他沒有政治資本的普通人與基層官員呢？這場大張旗鼓的法律恐嚇秀，已經向全台灣釋放了強烈的警告訊號。政府在事後以「兩岸關係不斷變動」為由拒絕對未來表態，更是將這種「隨時可以入人於罪」的懸劍效果拉到了最高點。
一個無法清晰定義標準、只能靠政治口水與行政裁量權來因人設事的政府，是無法建立公信力的。賴政府想靠著模糊禁令製造人人自危的寒蟬效應，但這種用恐嚇代替法治、標準初一十五不一樣的思維，傷害的是台灣最自豪的民主法治根基。當政策只剩下政治表演與寒蟬政治，政府非但沒有讓社會更安全，反而先在內部失去了人民對公權力的信任。
