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嚴震生／帝王式總統、帝王式國會

2025-12-27 00:00 　聯合報／ 嚴震生（政大國關中心兼任研究員）

上世紀美國著名的政治史學家小史列辛格，針對美國總統罔顧憲法，不斷擴張戰爭權力，提出「帝王式總統」的觀察。小史列辛格參與政治工作的經驗，讓他的觀察結合了理論與實務，成為自由主義研究的權威。

由於他曾幫助民主黨總統候選人史蒂文生兩度挑戰艾森豪，也是甘迺迪家族的約翰和羅伯兩兄弟競選團隊的成員，替他們的演說撰稿，因此應算是政治內圈的觀察者。此外，他從憲法的角度研究美國總統與國會的制衡關係，對於越戰時期尼克森總統在外交決策權力的不受節制，做出憲政理論的批判，就是著名的《The Imperial Presidency》（帝王式總統）一書。

帝王式總統除展現在外交決策方面，民國四十九年（一九六○年）代中期至民國五十九年（一九七○年）代中期的詹森和尼克森兩位總統，不斷擴大自十九世紀初期以來不完全執行國會通過預算案的傳統，讓國會感覺到掌控政府荷包的制衡權力遭到侵蝕與削弱，因此決定反擊。在對外戰爭方面，由於越戰的起因是美國與北越在其外海的衝突，促成國會通過東京灣決議案，在沒有正式宣戰的情況下，詹森總統得已調動軍力進入越南。越戰從開始就未受到美國民意高度支持，再加上陸續的徵兵及沒有確切的目標，引發國內強大的反戰情緒見。為有效打擊盤旋在南越西邊的越共，美國甚至在民國五十九年（一九七○）進入柬埔寨，發動了另一個未經宣戰的軍事行動。

基於總統開啟戰爭、卻沒有意願結束持續的衝突，美國國會在民國六十二年（一九七三年）通過戰爭權力決議，企圖限縮總統用武的權力。

民國六十三年（一九七四年）美國通過的國會預算暨截留控制法，其中包含設立了國會預算局（CBO）。由於具有高度的專業，又少了政黨或意識形態的色彩，CBO 提出的歲收支出評估和經濟預測，一直是學者較為信任的數據。此法案的第十章，立法目的就是不讓總統擅作主張、拒絕執行國會通過的預算。部分學者對國會擴權、侵犯總統行政權，破壞憲政體制中的分權與制衡，因此提出帝王式國會的說法，以民國七十八年（一九八九年）出版的《The Imperial Congress：Crisis in the Separation of Powers》（帝王式國會：分權的危機）為代表。

帝王式國會是帝王式總統的對照用語，認為國會超越憲法所賦予的權力。不過，在雷根總統上台後，過去四十多年中，帝王式總統一直是美國政治的日常，其原因乃是國會雖有「戰爭權力決議」及「預算暨截留控制法」等制衡總統的工具，但卻往往備而不用，或是有選舉考量，不願拂逆總統的民粹訴求。

近月來，台灣也出現帝王式總統的討論，雖然賴清德總統反控立法院「在野獨裁」，但就如同美國紐約時報最近的專文「自我膨脹與權力集中：川普將『帝王式總統』推向新高度」，帝王式總統可能更符合台灣的現狀，因為聽命於賴清德的行政院長卓榮泰罔顧民意，以不副署作為對抗的手段，拒絕執行財劃法。立法院與美國國會的權力是小聯盟與大聯盟的差距，如果連後者都無法維持其帝王式國會標籤，我國在野獨裁的說法，僅能凸顯民進黨論述能力的拙劣。

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劉大年／看得見卻管不了的 WTO

2025-12-27 00:00  　聯合報／ 劉大年（作者為中經院區域發展研究中心主任）

最近世界貿易組織（WTO）出版「貿易政策監測報告」指出，全球經貿環境正從自由化與效率導向，轉為安全化、在地化、政治化。各國不僅強化對關鍵產業與供應鏈的保護，也更頻繁動用反傾銷、反補貼及各類貿易限制等防禦性工具；在「非市場因素介入」之手段日益常態化下，規模較小、外貿依存度高，且深度嵌入全球供應鏈的經濟體，更易受到衝擊。

整體而言，此報告精準描述各國游走規範邊緣、甚至明顯偏離自由貿易精神的作為；WTO 雖然「看得很清楚」，卻「做不了什麼」，對於今年成立滿三十年的 WTO，顯得格外諷刺。

以墨西哥近日宣布關稅政策為例，該國將在明年起針對未與墨西哥簽署自由貿易協定（FTA）的國家、約一千四百項產品，加徵最高達百分之五十的關稅。雖然墨西哥認為關稅水準並未超過承諾的「約束稅率」，並維持對 FTA 夥伴的優惠待遇；另外也未包括 WTO 架構下資訊科技協定（ITA）的產品，符合 WTO 規範，卻仍存在不少灰色地帶，而引發不少爭議。

事實上，墨西哥的關稅調整並非單純的經貿政策，而是在美國壓力下配合擴大對中國大陸的圍堵。其核心目的在回應美國對「迂迴出口」的疑慮，透過提高第三國關稅門檻，協助阻斷中國大陸產品經由他國進入美國市場，已引起中國大陸反彈；未來不排除對墨西哥、甚至對美國採取以牙還牙的反制措施，成為另一波經貿衝突引爆點，全球貿易保護主義持續升溫。

墨西哥以形式上符合 WTO 規範為掩護，實質上卻要達成特定地緣政治與供應鏈重組目標，這種「規則內的保護主義」，正是當前多邊貿易體系面對的最棘手挑戰。對台灣而言，此類政策帶來的衝擊尤為明顯，即使台灣並非各國政策鎖定的主要對象，仍可能因 FTA 網路不足而受到波及；不僅高關稅直接壓縮貿易空間，也進一步牽動台灣企業的海外投資布局，使原本以效率與分工為基礎的經營模式面臨重新調整的壓力。

台灣需要的是一個「有牙齒的多邊體系」，以平衡大國政策外溢帶來的結構性風險，但現實顯示 WTO 已無法發揮此一功能。這也同時提醒台灣，規則本身已不足以確保自身利益；這種規則仍在，約束力卻下降的矛盾狀態，正是當前國際經貿秩序紊亂的縮影，也是台灣必須面對的現實。

此也凸顯，在大國博弈與政治化加劇的背景下，WTO 規範不僅難以提供實質保護，甚至可能被各國做為政策合理化的工具，這是制度理想與政治現實間的矛盾。台灣必須正視此一現實，在多邊體系受限的情況下，同步強化雙邊、區域策略布局，並在規則影響力下降的環境中，運用對趨勢的掌握、對政策的預判、對產業的調整，創造最大的經貿安全空間。