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【專家之眼】台灣應擔心美國升高南海法律戰意圖

2022-01-20 09:02 　聯合報 / 　　宋燕輝／中華民國海洋事務與政策協會理事

「南海戰略態勢感知平台」公布最新衛星圖片，顯示美軍三艘航母正在中國周邊集結。取材自微博@南海戰略態勢感知

開年首月，美國拜登政府就「南海法律戰」開出第一槍，抨擊中共在南海的廣泛海洋主張與民國 71 年(1982年)《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）所反映的國際法相抵觸。約在同時，美國海軍卡爾文森號航母與艾薩克斯號戰備群在南海大秀肌肉，據稱是進行模擬奪佔中共南海軍事島礁的打擊訓練。

自民國 108 年(2019年)底，馬來西亞向聯合國大陸礁層界限委員會（CLCS）提出南海延伸大陸礁層申請案至今，「南海法律戰」持續升溫。除菲、越、馬、印尼外，南海區域外國家美、澳、英、法、德、日、紐西蘭等都向聯合國秘書長與 CLCS 提出外交照會，表示反對中共在南海的領海主張。

本月12日，美國國務院下屬海洋及國際環境與科學事務局的海洋與極區事務辦公室發布了關於中共在南海主張的第150號「海洋的界限」分析報告。這份報告長達47頁，其中包括6個附件，以及中文與越南文版的執行摘要。文件也附上一份長達94頁關於離島直線基線劃法和主張的國家實踐報告。

第150號「海洋的界限」報告就中共在南海的四類主張進行分析：(一) 海平面下海洋地物的主權；(二) 直線基線劃法；(三) 南海之海域；及 (四) 南海之歷史性權利。美國認為，上述中國大陸對南海大部分地區擁有主權或某種形式專屬管轄權的「非法」主張嚴重削弱了海洋法治和《公約》所反映出眾多公認的國際法規定。

美國國務院在關於離島直線基線劃法和主張的國家實踐報告中，就構成能否被接受成為習慣國際法的兩個要件 -- 國家實踐與法之信念 (opinio juris) -- 進行深度討論。此報告分析了其他23個國家、80多個離開陸地較遠群島領海直線基線劃法的國家實踐和法之信念。報告駁斥了中共所主張是依據國際法，尤其是習慣國際法，允許在南海諸島採用直線劃法的立場。

第150號「海洋的界限」報告有三處明文提及台灣：(一) 地理上，台灣是南海當事方之一；(二) 台灣主張擁有南海中所有島嶼與群島；(三) 中共領海法有關包括台灣之領土主張的條文。鑒於此報告主要目的是分析中國大陸在南海主權主張，台灣的海洋主張是否有違《公約》並無討論。但美國務院在民國 94 年(2005年)11月所發布之第127號「海洋的界限」報告中指出，台灣大部分的領海基線劃法與《公約》規定相一致。

根據民國 88 年(1999年)2月行政院公告與民國 98 年(2009年)11月修正的「中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線」，台灣在東沙島和東沙礁是採取直線基線和正常基線的混合劃法。《公約》是允許採用此種劃法。

中華民國主張南海四大群島領土主權，但就西沙群島、中沙群島、及南沙群島並未公告領海基點和基線。依據未經證實訊息，我內政部曾研議就南沙群島內群礁（包括太平島在內的鄭和群礁）採用直線劃法。但此種劃法勢必遭遇美國的反對。因此，蔡英文政府是不會在南沙群島採用領海直線基線劃法。

第150號「海洋的界限」報告就中共在中沙群島、東沙群島、及南沙群島採用直線劃法之可能做出討論，並附上美國自己替中共所畫的「中共領海基線圖」，認為此劃法違反《公約》所反映的國際法。報告中附上幾張美國認為符合《公約》和採用正常基線所劃出的南海群島領海基線圖。

除中國大陸東南沿海與西沙群島，以及東海的釣魚台列嶼外，至今北京並未公布東沙、中沙、及南沙群島的領海基線。美國公布此報告是「先知先覺」、「打預防針」、「超前部署」、還是「先發制人」？此耐人尋味。但無論如何，拜登政府加強火力打「南海法律戰」是可預料的。

蔡英文除注意美國反對南海諸島採用領海直線基線劃法外，也應關注華府就南海歷史性權利和海域主張所持立場，因為台灣主張在南海享有傳統捕魚權和劃定200海浬專屬經濟海域與大陸礁層的權利。此外，我政府相關單位必須注意中共、東協、日、澳、紐、英、法、德等國就美國務院報告的後續回應，以及對今後「南海行為準則」磋商的可能影響。