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王健壯／許宗力可以替總統上一堂課
2017-11-05 00:03 聯合報 王健壯（世新大學客座教授）
行政院長賴清德（右）三日拜會前閣揆、國民黨主席吳敦義，兩人手牽手步入會議室。 聯合報系資料照片 記者蘇健忠／攝影
蔡英文聲聲呼喚朝野政黨領袖對話，賴清德與吳敦義十指緊扣相見歡，這兩件事有可能讓台灣的朝野關係出現正面的轉變嗎？
執政黨與在野黨的關係，不像權力分立有憲法可資規範。但朝野關係是政治文化的外顯，也是不成文憲政慣例的一種實踐，更與民主成熟度相關。台灣民主體制雖然早已粲然大備，但一個符合民主原則的正常化朝野關係，卻至今仍未型塑完成。
正常化的朝野關係，必須依靠不斷地政治實踐去累積塑型。國會多數黨與少數黨的議事協商機制與文化，以及政府與在野黨的互動機制與文化，都與朝野關係能否正常化息息相關。
德國憲法對憲法機關彼此之間的關係，雖然強調權力分立原則，但也特別突顯機關忠誠原則的重要性；也就是說，權力分立再輔以機關忠誠，才構成了憲法機關的正常化關係。司法院長許宗力多年前就曾經引介德國這項憲法理論，並且主張政府與反對黨之間的關係，也適用機關忠誠原則。
許宗力引述德國憲法學者的觀點包括：「如果把反對黨排除於國家整合程序之外，將會帶來嚴重後果，並與追求國家整合之機關忠誠原則的基本要求背道而馳，且有將現代全民國家轉變成『統治者之國家』的嫌疑」，「沒有政府與反對黨的整合，國家的整合勢必缺了一角，甚至完全落空」，以及「引進（機關忠誠原則）對以政黨惡鬥為尚的台灣政治文化，可以起一定程度的匡正作用。」
這幾個觀點的共同關鍵詞是「國家整合」。權力雖然分立，朝野雖然對立，但對立的朝野與權力分立的憲法機關，卻都屬於國家的一部分，而國家不專屬於統治者，更不專屬於執政黨，因此「要避免國家分崩離析成無數個孤立又相互封鎖、抵銷的權力單位」，就必須將被統治者與反對黨整合於國家治理體系中。
但台灣自建立民主政體以來，不論哪個黨執政或在野，其所作所為卻完全與機關忠誠原則相違。執政黨能整碗捧去就絕不會留一點殘羹碎屑，在野黨能杯葛癱瘓也從不知節制為何物；更嚴重的是，不管哪一黨的政府領導人，都將反對黨完全排除於國家治理的決策體系之外，以至於在國會，棄議事的正當程序於不顧，對待反對黨領袖，則是不聞不問不理不睬，猶如毫無關係的路人甲。
這就是台灣的政治文化與政治現實。在這樣的文化與現實基礎上，要怎麼進行朝野政黨領袖對話？退一步說，即使政黨領袖勉為其難見了面也對了話，但下一步呢？沒有下一步的規畫，這種一次性的領袖對話，最多只有儀式性的意義，既無助於正常化朝野關係的建立，也無益於國家整合的完成；結果既然如此，何必多此一見？
機關忠誠原則是德國憲法的不成文憲法原則，蔡英文如果有心改變朝野關係與政治文化，就應該有創造台灣不成文憲法慣例的雄心壯志，除了要進行制度性而非一次性的政黨領袖對話外，更要將反對黨納入國家治理體系，在國會恪守正當法律程序的議事協商之外，在總統府與內閣也應建立告知與諮詢反對黨領袖有關重大國政的機制；只有在創建這樣的憲政慣例後，台灣的朝野關係才有正常化的可能。
蔡英文與其癡癡等待朝野領袖進行對話，何不虛心請教許宗力，該如何落實機關忠誠原則於台灣的政治現實？
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