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葉匡時／三級機關首長任用的彈性與課責
2023-04-26 07:03 聯合報／ 葉匡時（作者為陽明山未來學社理事長）
立法院近來正在審議行政院某些部會的組織改造法案，其中有些三級機關的首長任用，可以政務、常務並用，引起很大的爭論。贊成者認為雙軌制可讓政府有更大的人事彈性，進而提升政府效能；反對者則擔心破壞文官體制，打擊文官士氣，且易流於政治酬庸。這確實是公務人事制度的一項重大挑戰，若從管理理論切入，當然應該多給政府一些人事彈性，但若觀察實際施行的結果，彈性的確容易造成酬庸，反而降低政府效能。
民國九十七年，我剛以學者身分進入行政院研考會擔任副主委時，當時的研考會負責推動行政院組改，即主張三級機關首長的任用資格由常任文官改為政務常務並列。我們認為，政府人事制度過於僵化，大部分的文官皆由基層做起，逐步培養成高官，對於法規制度的掌握和政策的執行能力，都有完整的歷練；只是在封閉僵化的體系下，一般文官很難應付變化迅速的現代環境。例如：一、二十年前進入政府資訊單位服務的公務員，不易跟得上現今日新月異的資訊科技。又如，觀光局人員必須瞭解國內外市場的需求和特質，善用多元行銷工具，且要有靈活的企業經營思維，才能事半功倍地推展觀光。然而，文官系統的框框條條和官僚氛圍，顯然不是培養具有創意和稀少專業人才的環境。
因此，當時我認為，如果官僚體制無法培養出政府所需的人才，則從民間引進有何不可？更何況引進民間高階人才，也可增進公私部門的互動與瞭解。不過，當時的考試院認為雙軌方案會破壞文官體制而反對，經過研考會與考試院多次討論後，最後決定三級機關的「署」因同時肩負政策決定和執行權，其首長得以政務或常務方式任用之；但「局」為執行單位，無政策決定權，則只能由常任文官擔任。惟後來行政院組改過程歷時甚久，其中又有許多妥協和改變。據瞭解，迄今所有的三級機關首長中，僅有十名可雙軌任用。
換言之，當時我所贊成的人事鬆綁理想並未全然達成。經過十多年後，我對於政治運作已有更深入的體認，而有些不同想法。我認為，在台灣選舉至上的政治環境下，若要賦予政府更大的用人彈性，必須同時強化政務官的課責機制，才不會讓人事彈性的良善美意，變質為結黨營私和人事酬庸。
強化政務官的課責機制，有兩項可能的作法：首先，欲以政務任用三級機關首長時，應該在立法院說明任命理由。依據我國目前的政治體制，行政院長和部會首長的任命並不需要經立法院同意，三級機關的首長任命自然也不可能要經過立法院同意，但立法院絕對有權要求行政部門說明三級機關首長政務任用的理由。
其次，以政務任用的三級機關首長應於上任後一個月內，對外公告其任內的重要策略與目標，並提供可據以考核的指標。有鑑於我國政府績效評估往往流於繁瑣的形式作業，我認為三級機關首長的考核指標不要多，只要兩三個可受公評的具體指標即可。
上述兩項課責建議或許不易為行政部門所接納；但不論如何，我們都期待政府在推動組改時，同時設計一些強化政務官課責的良好機制，如此方為福國利民之道。
