◆ 漫畫／此路不通
◆ 只撒錢沒願景 農業競爭力在哪
◆ 監察院院長 誰適任？
◆ 從司改到憲改...人民已冷感
◆ 後新冠時代大變革與大趨勢／探索新冠病毒危機後的世界
◆ 聯合筆記／考監以外 蔡忘了改革立法院
◆ 想一想「大屋頂中國兩制」
聯合筆記／考監以外 蔡忘了改革立法院
2020-05-20 23:52 聯合報 / 林修全
蔡英文總統的第二任期，修憲將是四年來的大菜。在大法官許宗力監誓下，總統蔡英文高舉右手宣誓。 圖／總統府提供
蔡英文總統第二個任期正式展開，監察院和考試院將要轉型，但需要調整體質的立法院呢？蔡總統於第一任競選期間，曾經提出國會改革主張，迄今沒有兌現，不知她是否還記得這項承諾？
以現在這個氣氛來說，是近年來最有機會啟動修憲的一次，因為朝野對下修公民權到十八歲，具有高度共識，接下來將啟動修憲程序，如果不保握這次機會，國會改革遙遙無期。
我國在民國94年(二○○五年)、第七次修憲時，有幾項重大改變，包括修憲程序由立法院四分之一立委提議，經過四分之三立委出席、出席立委四分之三同意後，再經人民複決，獲過半數選民同意才算通過。這幾年，修憲聲浪不絕於耳，卻因門檻過高，迄今有十五年未再更動憲法。
各界討論最熱烈，也是那一次通過的國會減半案，將立委席次從二二五席縮減至一一三席，並改為單一選區兩票制。
由於單一選區制採取「贏者全拿」當選方式，容易造成選票浪費、小黨不易生存。以今年初剛落幕的立委選舉為例，國民黨在區域立委得票率為四十％、民進黨是四十五％，得票率僅差五個百分點，相較之下，國民黨在區域立委只拿下廿五席，民進黨一口氣搶占四十八席，幾乎是國民黨的兩倍。
另方面，由於地方上競爭激烈，許多立委為了經營選區，勤跑基層遠勝過政策研究，導致立法品質低落，加上不分區立委席次偏少，這些人多數時候又以黨意為依歸，早失去多元代表性。
因此，蔡總統在民國103年(二○一四年)競選總統，喊出「人民的國會」、「開放的國會」、「專業的國會」，內容有修憲降低投票年齡，擴大人民參與，提升國會代表性，解決票票不等值，廢除監察院，落實單一國會等。
蔡總統的第二任期如今已正式展開，她在就職演說上，包括考試院、監察院就算暫時不去廢止，至少提出改革方向，反觀國會部分，只提到下修投票年齡，其餘部分卻未處理。
因為民進黨立委是目前這套制度下的既得利益者，怎可能提案修憲、修法自廢武功？即使蔡總統有意改革國會，前提是先過自家人這一關，否則當民進黨立委群起反彈，法案、預算走不出國會大門，蔡總統一切都是白搭、奢談。
後新冠時代大變革與大趨勢／探索新冠病毒危機後的世界
2020-05-20 23:56 聯合報 / 朱雲漢（作者為中央研究院政治學研究所特聘研究員、台灣大學政治學系合聘教授、蔣經國國際學術交流基金會執行長）
各國將陸續解封，也將迎來一個新的全球秩序重組的新世界。圖為法國巴黎著名景點夏洛宮外的金色雕塑被戴上了口罩。 （中新社）
前言：新冠病毒大流行，台灣疫情雖然趨緩，全球病例繼續升高。未來疫情終會消失，但許多暫時性措施卻可能成為永久，大家過去所熟知的世界也可能回不去了，究竟我們要怎樣看這個世界？
本報特邀名家分別從歷史趨勢、世界秩序、經濟重整、科技前瞻、道德選擇、能源環保、貧富階級、教育藍海、生活方式等不同面向，全方位探索後新冠時代的大變革與大趨勢。
無論用哪一種歷史尺度來衡量，這場百年不遇的新冠病毒大流行帶來的社會衝擊與經濟損害都是空前的。雖然疫情的發展態勢還有諸多的不確定，很多專家已經迫不及待的對「後新冠病毒世界」（The Post Covid-19 World）提出各種預測。不少觀察家認為這是歷史分水嶺事件，會改變人類社會前進的方向。
病毒揭露美國缺陷
綜觀歷史，人類的發展軌道因為一場大流行病而徹底改變的例子並不多。大瘟疫往往是加速或推遲了原來的歷史趨勢，而不是重新塑造世界秩序。爆發於民國 7 年(一九一八年)一月與民國 9 年(一九二○年)十二月之間的「西班牙大流感」，曾經在全球奪走了五千萬條性命（而當時世界人口約為十八億）。那場空前慘烈大流感並沒有對人類歷史發展軌道帶來永久性影響，一戰後列強對勢力範圍的爭奪沒有因此而減緩，凡爾賽和約埋下的更大衝突隱患有增無減。
大瘟疫也很少給現有的社會結構帶來根本改變，更可能是凸顯現存社會結構的本質與特徵，暴露長期累積的結構失衡與體制缺陷。正如美國「大西洋月刊」主筆所說的：「病毒並沒有打碎美國，而是揭露一個早已破碎的國家」；「腐敗的精英階層，僵化的官僚體制，冷酷無情的經濟，四分五裂且心煩意亂的公眾，這些問題存在已久」。
自由民主走下神壇
從比較大的歷史跨度來看，進入新世紀以來全球秩序進入劇烈重組階段，過去認為牢不可破的結構開始全面鬆動，過去認為無可逆轉的歷史潮流出現明顯反轉，所謂百年不遇的大變局之輪廓日益清晰，有四重歷史趨勢同步出現轉折：第一，在冷戰結束後到達頂峰的單極國際體系開始式微，美國霸權的權力基礎全面動搖、國際領導威信不斷衰落；第二，曾經被譽為人類文明演進終點的自由民主體制走下神壇，西方政治體制治理失靈日益嚴峻，歷史回歸政治文明多元並舉的常態；第三，新自由主義思潮指導下的「超級全球化」面臨強大社會反撲，全球化面臨裂解危機以及必須另闢蹊徑的壓力；更能滿足包容性增長的需求，並以南南合作為增長動力的新型全球化模式蓄勢待發；第四，西方中心世界秩序開始式微，以中國為首的非西方世界全面崛起，世界經濟重心快速移向亞洲，新興經濟體開始全面參與國際規則與標準制定。上述四重歷史新趨勢的前進方向，不但未因病毒大流行而改變，反而會因這場大疫而加快步伐。
過去三年川普破壞國際多邊體制的獨夫行徑已經讓各國傷透腦筋，這次美國在全球抗疫行動中的消極作用，更讓世界看清楚美國已經失去國際領導者的資格。這次西方發達國家成為全球疫情爆發的重災區，顛覆世人對西方自由民主體制的認知，西方政治體制的合法性與吸引力必然更為削弱。新冠病毒危機也讓過去三十多年盛行的新自由主義之遺害暴露無遺，最明顯的是：金融危機不斷，貧富日益懸殊，國家能力全面下降，公衛領域投資不足，社會保障體系萎縮，多數基層勞動者處在貧困邊緣，缺乏工作與收入保障，無法承受經濟震盪風險。
全球多邊體制洗牌
眼下這場疫情會助長下列四股裂解全球化的力量：一是經濟民族主義抬頭；二是中美戰略對抗加劇，經濟剝離風險上升；三是全球事務群龍無首，多邊協調與合作日益困難；四是全球增長動力熄火，債務危機加深，歐美經濟滑向日本式零利率停滯陷阱。
但也不必相信這場疫情將是壓倒全球化駱駝最後一根稻草這種誇張言論，全球化還是有客觀的支持力量：第一、對絕大多數國家而言，退出全球化與區域整合這個選項完全不現實；第二、在與中國徹底經濟剝離這個議題上，美國社會精英並未形成牢固的共識；第三，全球多邊體制的韌性經得起美國缺席或抵制的考驗，絕大多數國家都有支撐全球多邊體制的強烈意願，中國與新興經濟體也願意承擔更多責任；第四、全球化已經累積龐大的利益攸關者，廣大的開發中國家仍高度期待全球化紅利，雖然新自由主義指導下的全球化模式面臨困境，但以中國為首的新興市場國家正在為全球化發掘新動力與開闢新路徑。全球化的遊戲規則必然需要調整，必須能帶動包容性增長，並有利於社會永續發展，而不能獨惠跨國企業、金融資本與科技巨獸。
從司改到憲改...人民已冷感
2020-05-21 00:06 聯合報 / 林世宗／退休美國憲法教授（台北市）
蔡英文總統（左）與副總統賴清德出席就職典禮。 圖／總統府提供
四年前，新上任蔡英文總統的「導演」，為她編導一場「司法改革」大戲，震撼全民，共鳴期待！四年後的五二○，蔡「編導」再擔綱，端出本應是高檔的「憲政改革」重戲，詎料，全民卻是寂靜無聲，毫無激情！蔡總統當已自知：台灣人民已覺醒，看膩了美麗詞藻所堆砌的政治騙局。
面對四年「司法改革」的成果，蔡總統輕描淡寫的說：「在未來四年內，國民法官制度一定要上路，讓人民進入法庭擔任國民法官，成為改革的催化劑。」這就是蔡總統「司法改革」的成績單。證實四年過去了，司法改革仍處於凍結狀態，須等待「國民法官」上路，始能催化、解凍！台灣人民不禁要問：「國民法官」是什麼？為何「國民法官」是司法改革的催化劑？難道「國民法官」一上路，司法正義當然實現嗎？
由司法專業言之，蔡總統以「國民法官」作為司法改革的催化劑，其實更可看出蔡總統於司法改革的外行與無知。試問：世界上一流的司法制度，有何賴於「國民法官」之催化？事實上，健全的司法制度首重於專業且有經驗與素養的司法人員，於司法天平精確權衡「司法正義」之個案實現，並有一套健全之法律與累積之判例法則，更能與時俱進，精準反映人民之司法情感，作出擲地有聲，為多數人民的接受之「正義判決」！絕非如蔡總統所稱「國民法官」得以實現！
蔡總統宣稱的「憲政改革」更是歷任總統的老生常談。李登輝與陳水扁兩位總統修憲的結果，憲法不但未更健全，反而修成更嚴重憲政缺失。
謹舉美國憲法為例：一七八九年制憲所制定之原始七條憲法條文，迄今未曾更動任何一字，僅另增列二十七條增修條文，即維繫整部憲法之運作，成為全世界最強而有力之憲法。美國憲法之力量，不在於憲法條文本身，而是完全由歷屆精選出極具「憲法人格」之大法官，不但具有最專業、人格、節操與正義人性之「憲法捍衛者」，秉持兩項憲法最高準則：保障人民權利與限制政府權力。將原始極簡單之憲法條文，經由憲法解釋，以維護人民最高福祉與國家最高利益。
例如將「正當法律程序」解釋為維護現代人民應享有同性婚姻之憲法判例；將抽象之「言論自由」解釋為民主基本人權之焚燒國旗意見表達；將「權力分立」解釋為尼克森總統水門案，不得以總統行政機密特權阻礙法院審判司法正義之實現。這些具有代表性之美國憲法判例，絕非以修憲或憲改得以實現。而是經由歷屆大法官秉持「捍衛憲法」之判例解釋始能實現。
蔡總統提出憲政改革大旗，用以凸顯其第二任之格局，但內容卻著眼於立法院成立修憲委員會、啟動政府組織改革工程，包括數位發展部會、監察院成立人權委員會、考試院的人力資源部門。這些「改革」與國家憲政何關？
如此見樹不見林之所謂「司法改革」，完全無視於現任大法官諸公之「憲法人格」與「憲法能力」。吾人不禁質疑：目前這些妳所提名的大法官們，何能奢談憲政改革？尤其在憲法明定「大法官任期八年，不得連任」，卻仍繼續連任之司法院長許宗力領導之下，已證明司法改革只能提出「國民法官」，何以期待有大破大立之「憲政改革」？全民唯有再忍耐四年。
監察院院長 誰適任？
2020-05-21 00:09 聯合報 / 馬秀如／政大會計系兼任教授（台北市）
原總統府秘書長陳菊傳將接任監察院長，但因黨派色彩而遭質疑。 圖／聯合報系資料照片
本人曾任第四任監察委員，現從事教職教授審計學，另擔任台灣舞弊與鑑識協會理事長，深知某些職位獨立重要性。
依照我國憲法，監察院為最高監察機關，相當於美國的政府問責總署（GAO）、 歐盟的審計法院（ECA）。執行監察院彈劾、糾舉等職權，須先把事實調查清楚，才不會冤枉好人、縱放壞人。因此憲法規定監察院有權向行政院及所屬部會調閱文件、調查一切設施，作成公務員、政府機關是否違法、失職的判斷。
審監單位是監督者，審監單位的調查要質優，條件有二：能幹、獨立，缺一不可。調查者如能力不足，就算弊端放在眼前，也聞不到、看不見，即使聞到也查不出；如不獨立，情況則大不相同。調查者可能明知有弊，但拒不立案；縱使立案，調查也淪為形式。例如，調查抽樣時，若抽中載有弊端的證據，即告放棄，另行抽取樣本，直至抽中沒有弊端的樣本為止，不讓弊端浮出。或者縱有人查出弊端，但不獨立的調查者在撰寫報告時，避重就輕、含糊其辭，要聽眾如墜五里霧中，懷疑錯在自己學藝不精、專業不足，要不然怎會聽不懂調查者在說些什麼？
被賦予監督責任的人，在民間企業，有企業內部的內部稽核、企業外部的查帳會計師。金管會強制公開發行公司的內部稽核須直隸董事會，免得總經理伸髒手干涉調查；審計準則公報第一號亦要求查帳會計師須獨立於管理階層之外。在國家，憲法要求監察委員獨立行使職權，超出黨派，不得兼任其他公職，或執行專門職業的業務，也在設計制度時要求監督者保持獨立。
在野黨與執政黨的權益相衝突，適合擔任監督者角色。在美國，從民國55年(一九六六年)到現在，超過五十年，擔任監督者的 GAO 共有四位審計長，沒有一位是執政黨黨員。民國55年(一九六六年)擔任審計長的 Elmer B. Staats，在被提名審查時，說自己未在任何政黨服公職，他原任職會計師事務所 Arthur Anderson。該事務所從民國62年(一九七三年)起，就同時是民主黨 National Committee 及共和黨 National Committee 的查帳會計師，也同時為兩黨參選總統、參議員與眾議員人士提供專業服務。民國70年(一九八一年)擔任審計長的 Charles A. Bowsher，在被參議員審查時，說他提供給參議員的資訊都是獨立、專業、基於事實，沒有政黨傾向的，如此才可助國家作成重要政策。
類似的，歐盟審計法院從民國70年(一九八一年)到現在近四十年裡，共有十一任主席，僅德國擔任二次，其餘葡萄牙、奧地利、西班牙、瑞典、荷蘭、義大利、盧森堡、法國與愛爾蘭各均僅擔任一次，獨立性不容懷疑。
理論上，執政黨應扮演執行者的角色，監督者的角色應交給在野黨。在馬英九總統時代，總統提名王建煊先生與張博雅女士分別擔任第四、第五屆監察院長。王院長曾是新黨創黨黨員，張院長則為無黨團結聯盟首屆黨主席，都不是國民黨黨員，遑論該黨的關鍵人物。
蔡總統五二○談話提到將推動監察院改革，但監察院院長獨立性如被懷疑，監督功能如何取信於人？
只撒錢沒願景 農業競爭力在哪
2020-05-21 00:12 聯合報 / 李武忠／農漁經學者（台北市）
農委會主委陳吉仲確定續任後，針對未來農委會是否繼續「撒錢」的補助政策，陳吉仲表示，樂意攤開預算讓外界檢視。 記者季相儒／攝影
蔡總統開始新的四年任期，舊的內閣閣員多數留任，讓人很難有新的期待。面對此次新冠疫情，蔡政府在總體防疫的表現上獲得國人很高的評價，但是在經濟應變及紓困的表現上，有很大努力空間。
在抗疫過程中各國深刻體認到，過度仰賴單一國外市場具高度不確定性及風險，必須有所調整；加以部分國家對全球化的質疑加劇，未來在貿易與投資領域，除採取保護主義政策外，也轉而強調區域的貿易與合作，為此積極參與「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）、「跨太平洋夥伴全面進步協定」（CPTPP），對於後疫情時期的經濟快速成長有相當正面的意義。
蔡總統未來四年，在經貿上也同樣面臨國外市場過度集中及加入區域經貿合作組織兩大難題。以農漁業為例，這些年中國大陸高居台灣農漁產品出口的首位且重要性逐年增加，去年台灣出口大陸農產品金額達十二億七千多萬美元，占總出口值的廿二點九％。在上一任期，為降低對中國大陸市場的高度依賴，避免受制於中國大陸，大力推動新南向政策並成立農業國家隊—台農發；只是四年過去，台灣農漁產品對大陸市場依賴有增無減，對於其他國際市場開發成果有限，離原預期目標甚遠，惜未見深刻檢討並提出新的政策，還是新瓶裝舊酒。
展望未來各農漁產品重要出口國，如日本、中國大陸、挪威、智利等，也將開發新國際市場列為重要施政目標，可預期未來國際競爭將更激烈。儘管台灣在品質上存在若干優勢，但與台灣簽訂自由貿易協定的國家有限，農漁產品很可能因缺乏關稅優惠而失去市場競爭力。
特別是 ECFA 繼不繼續對台灣經濟的影響，學者看法不一；民間業者特別是農漁民則普遍擔心生計受到重創；官方經貿部門認為外貿出口金額約只有五％受到影響，占台灣貿易比重低，對台灣影響不大，但是涉陸部門則認為 ECFA 對台灣重要而且有益，希望中國大陸不要逕行終止。
若中方終止ECFA，表面上受影響有限，蔡政府或可採補貼、救助、紓困、輔導農漁產品轉移市場，甚至與美日簽訂自由貿易協定，緩和國內壓力。事實上，一旦終止，代表兩岸關係全面惡化，屆時台灣在外交、軍事、金融、貿易及國際關係上，都會遭遇來自中國大陸的全面打壓，不能等閒視之。
過去四年，農業施政最為外界詬病的，是只有保價收購、補貼、提高福利津貼、救助等短期安撫措施，未見願景和長遠規畫，被外界戲稱撒「錢」政策。只是造成龐大財政負擔，市場移轉不力及養成農漁民依賴政府的慣性後，將難以因應後疫情時代全球農漁業變局，若兩岸關係持續惡化，台灣農業未來令人憂心！
