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梁國源／從制裁的歷史案例檢視 美歐對俄制裁為何至今未見實效？
2022-08-11 09:27 聯合新聞網／ 梁國源（清大榮譽教授）
烏俄戰爭後，美國對俄羅斯發起史上最大範圍及最多國家合作的經濟制裁，意圖藉此遏止俄羅斯對烏克蘭的侵略或談判謀和。路透
（本文出自 152 期台灣銀行家雜誌，經授權轉載。作者為清華大學科技管理學院榮譽教授）
烏俄戰爭一開始，美國即聯合多個國家對俄羅斯發起史上最大範圍的經濟制裁，但數月以來仍無法讓俄羅斯改變侵略行為，反而造成全球陷入通膨危機，民怨四起，究竟經濟制裁的成效如何，或可從歷史案例中檢視觀之。
烏俄戰爭後，美國對俄羅斯發起史上最大範圍及最多國家合作的經濟制裁，意圖藉此遏止俄羅斯對烏克蘭的侵略或談判謀和。經濟制裁固然是威力強大的武器，但彼得森國際經濟研究所（Peterson Institute for International Economics）一份針對二十世紀以來數百制裁案例的研究發現，多數情況下，制裁對改變他國對外政策的效果不大，反倒是以制裁作為他國違反國際秩序時的懲罰工具較有效。惟目前看來，在數月以來的經濟制裁仍無法讓俄羅斯改變侵略行為後，西方國家轉為希望能藉由制裁消耗戰，最終令俄國經濟受到持續性傷害而獲勝。
經濟制裁形塑出當今政經秩序結構
當前美歐等國對俄羅斯施行的經濟制裁，源於一戰後問世的國際制裁，且於二戰後廣被使用至今。經濟制裁不僅改變戰爭與和平的界線及威逼的概念、以新方法繪製與操弄世界經濟地圖與結構，也改變國際法路線。
雖然經濟制裁在今日被視為替代戰爭的選項，但對許多人而言，非戰期間的經濟武器已是實質的戰爭。而且，相較於戰爭攻擊目標的指向性，經濟制裁範圍廣泛、針對的亦是所有平民百姓，使經濟封鎖的殺傷力遠比軍事攻擊更深遠。一戰時，英國執行制裁的官員阿諾德佛斯特（W. Arnold-Forster）曾說，制裁會為敵人的社會帶來極端貧窮、會使敵人陷入絕望的境地，進而降低生育率。換句話說，制裁的目的在於刻意製造強大、被剝奪的恐怖，讓敵人打消挑戰國際秩序的念頭而令和平維持。
冷戰結束後，經濟制裁作為武器的使用頻率激增，並形塑成今日政治與經濟秩序的結構，甚至整個世界的敵我陣營（尤以美國的操作最為徹底）。根據民國 104 年(2015年)聯合國統計，全世界有三分之一的人口，居住在被施加某種形式經濟制裁的國家，足見經濟制裁被頻繁使用的程度。但經濟制裁能否有辦法讓世界變得安全，一直以來各派專家見解不同。康乃爾大學歷史學教授穆德（N. Mulder）便指出，從過往案例看來，制裁無法阻止軍事衝突，甚至有可能加速侵略者的行動。何況，在制裁盛行多年後，現今國家多少已適應這種國際秩序，甚至發展出經濟和資源的必要自足性，削弱制裁效果。再者，若受制裁對象有強大與富裕的盟國可施予援手，又或是制裁行為會使制裁發起國（含盟國）經濟受損，導致制裁無法被強化或落實，制裁行動自將無功。
此外，為使經濟孤立發揮作用，制裁者開始重新定義國際法以限制自由航行及中立交易權，規範所有的國家、公司與個人都必須加入孤立侵略者的行動，因而改變全球民間貿易、外人投資與資本流向。但企業、銀行及投資人均厭惡和平時期的制裁，因為在經濟戰結束後，必須辛苦重建並保護其全球網絡。他們想要一個不受政治干擾的法制與經濟秩序，使業務及資產遠離中斷、價值蒸發或沒收的危險。
經濟制裁對中小型經濟體較有效
即使如此，一戰後對中小型經濟體的一些制裁案例，仍有取得成果。如民國 10 年(1921年)，南斯拉夫與阿爾巴尼亞爆發軍事衝突，國際聯盟對其實施經濟制裁，南斯拉夫很快地妥協退讓［圖1］；民國 14 年(1925年)，希臘和保加利亞發生邊境衝突，希臘入侵保加利亞。國際聯盟譴責希臘、呼籲撤軍，並公開討論經濟與金融封鎖及賠款，希臘獨裁將軍潘加洛斯（T. Pangalos）因而改變行徑並接受國際聯盟調停；民國 29 年(1940年)，西班牙尚未決定維持中立或加入希特勒的軸心國，美國即以停運石油相脅，使西班牙獨裁領導人佛朗哥（F. Franco）在失去戰爭資源的情況下，決定中立，美國則很快恢復石油供給。
但制裁對於強大威權主義國家的效果，則適得其反。民國 24 年(1935年)，法西斯義大利入侵衣索匹亞，全球四分之三的國家切斷與義大利的經濟關係，雖嚴重消耗義大利金融與經濟實力，仍未能及時搭救衣索匹亞免於被占領。納粹德國與日本更因此警覺到，自己將是下一個制裁目標，分別擴張領土、動員民眾支持，力保經濟自主，以加強韌性。日本更在美國實施禁運石油等戰略物資的制裁後，偷襲珍珠港並攻占東南亞多處，提前發動太平洋戰爭。也就是說，當國際制裁者尋求更有效的制裁，極端民族主義者則會進一步想辦法自給自足，制裁措施與被制裁者回應均不斷加碼，雙邊陷入盤旋上升的不穩定動態。
二戰後，美國對古巴實施禁運，卻從未達成終結其共產政權的目標，反而激起古巴政府加強控制，並團結民眾反對山姆大叔殖民者，禁運行動收到反效果。同樣地，美國陸續以違反反毒、反恐、人權、貪腐、民主，以及獨裁等理由，對委內瑞拉施以金融制裁、禁止武器交易、制裁石油公司，也未能攆走長年掌權的總統馬杜洛（N. Maduro）。
此外，南非在長期經濟制裁、越來越嚴厲的金融杯葛及國際政治壓力下，終於使少數白人政府結束種族隔離，並為統治權和平移轉至多數黑人鋪路，但制裁自民國 69 年(1980年)代起，前後費時數十年方有所成；伊朗也是在多年經濟懲罰及油價崩盤之後，才就其核武規劃坐上談判桌；至於北韓金正恩，他對嚴厲的國際制裁嗤之以鼻，至今不改其強化核武和彈道飛彈軍備的行徑。
俄羅斯找到突破美歐制裁的解方
再回到今日美歐盟國對俄制裁來看，經濟制裁的速度之快、範圍之大，均有別於過往，使俄羅斯與全球大部分經濟隔絕（包括製造零件、軍事配件在內的諸多產品進口被截斷）、麥當勞等眾多指標性國際企業退出俄國市場、遭遇永遠失去能源客戶的風險。此次對俄國的金融制裁規模亦前所未有，不只將其踢出環球銀行金融電信協會（SWIFT）網絡，導致俄國對外的金融網絡大部分中斷，還凍結俄國央行的海外資產（約有三千億美元，占該國央行資產近半數），且在各方律師已開始提出有關修復、損害、難民援助等鉅額索償不斷下，歸還俄方的可能性甚低。同時，在軍事方面，烏克蘭靠國內軍力、意志與西方供給大量軍備得以激烈抵抗達數月之久，亦出乎俄羅斯的意料，並打破其速戰速決的既有規劃。
在一連串的制裁下，俄國最終可能回到蘇聯時期自給自足的經濟體系，但俄國總統普丁（V. Putin）至今仍未改對烏「特別軍事行動」的意志。一來是西方制裁剛開始時，盧布暴跌，卻在普丁嚴格控管資本流動下恢復［圖2］。制裁雖使俄國進口被截斷、國內物價上升，官員亦承認將面臨長期經濟問題，惟克林姆林宮確信自己能夠在惡劣的經濟環境下撐個幾年，直到達成預期成果，且俄方因為成功抵禦西方制裁而受鼓舞；二來是烏俄戰爭使能源價格遽升，反讓俄羅斯獲得一筆意外之財。即使歐洲努力戒掉對俄羅斯能源的依賴（今年底前需減少俄國進口原油逾三百萬桶／日），莫斯科卻已有辦法改變路線與方式，如以隱匿原產地的方式將石油送到市場、將俄國油品摻在調製後的汽油、柴油及化學品等煉製品中、取經伊朗與委內瑞拉受制裁石油的買賣模式，在海上進行船對船轉運等，將石油運送到中國、印度及其他亞洲國家，甚至西歐，使俄國在開戰後仍因油價上升得以月收近二百億美元［圖3］。
國際能源總署（IEA）指出，西方國家於今年三月推出第一波制裁時，俄羅斯石油出口確實有下跌，但四月即回彈，增至810萬桶／日，接近戰前水準。何況，新興市場最大的原油需求國──中國、印度也非美歐盟友，兩國各有其國家利益出發的盤算。如受益於俄羅斯石油以相對低價出售，自烏俄開戰以來，印度已取得480萬噸折價的俄羅斯石油，使印度石油煉製品大幅上升，對美、歐地區每日出口更大幅增加，在獲利可觀的同時，也讓俄國原油有了出海口；再者，對中國而言，若中俄原油交易有機會以人民幣結算，或可加快人民幣國際化步伐，甚至複製美國「油元」霸權歷史。因此，即使七大工業國集團（G7）欲建立反向的原油買家卡特爾組織，以兼顧對俄經濟制裁與抑制國際油價，惟在道高一尺、魔高一丈的情勢下，俄國依舊可以找到制裁破口，藉由原油出售取得穩定國內經濟與戰爭所需的財源。
今年一月至五月俄羅斯經常帳順差累增至 1,100 億美元，增幅超過三倍，且有望在今年結束前創下新高紀錄，累計大量外匯存底。國際金融協會（IIF）估計，如果商品價格維持高檔，且俄羅斯石油與天然氣出口持續強勁，則其今年能源銷售可進帳三千億美元，與遭制裁所凍結的外匯存底相當，弱化制裁的效力。
美俄角力使全球經濟付出巨大代價
在不引發大規模戰爭的前提下，美國等西方國家向來認為當一國違反國際規範時，施予制裁是導正其行為的唯一之道。問題是，由於當前全球化程度甚高，越是大規模的制裁行動，往往使制裁者與被制裁者均受創，尤其是像俄國這樣的能源、商品出口大國。這也是西方國家每次對俄羅斯加大制裁範圍與力道，便會再加重美國與全球通膨惡化情形，進而使自家經濟動能受損，亦讓部分國家深陷糧食危機的原因所在。
再者，每當美國以美元為外交政策工具，就會強化其他國家尋找美元替代選項，以及創立新金融系統的誘因，而此次美國將俄國踢出 SWIFT、凍結其央行海外資產之舉，也讓不少國家心生警惕。除了俄羅斯於民國 103 年(2014年)奪取克里米亞遭制裁後，即已積極進行去美元化，並成立俄羅斯金融資訊傳輸系統（SPFS）；中國亦於民國 104 年(2015年)建構人民幣跨境支付系統（CIPS），希望能逐步朝替代 SWIFT 的目標邁進。即使與美元的強大規模相比，目前人民幣占全球外匯儲備貨幣比重仍然相當微小，CIPS 能發揮的功能有限，但卻是中國增加自身國際金融韌性的必要作法。
誠如前述，歷史經驗顯示，大多數經濟制裁都沒有發生作用。弔詭的是，縱然作用有限，卻沒有影響制裁被動用的頻率，反而越來越多。穆德的研究指出，民國 89-98 年(2000年至2009年)間的制裁行動，比民國 39-74 年(1950年至1985年)間增加一倍，至民國 99 年(2010年)代又增加一倍。只是，在民國 74-84 年(1985年至1995年)間西方勢力強大之時，制裁成功率也只有35%至40％，且到民國 105 年(2016年)降至20％以下，亦即制裁大幅上升，成功率卻下降。而制裁不論在技術上有多精細，其後果絕不只在經濟面。就像經濟制裁絕不僅涉及經濟層面，同時也連結著政治、社會及文化價值。如果被制裁對象完全理性，總是自利，則制裁會比較有用，惟真實世界並非如此，相關主事者往往有複雜且多重的考量。因此，經濟制裁或許是一種政治方法，但是將敵意置入國際事務及人際交流，最終能改變世界的作用有限。
綜上，在美歐陸續祭出大規模制裁後，曾有人樂觀預期俄羅斯會迎來經濟與金融大崩潰的危機，沒想到俄羅斯竟能穩住經濟，也維持原油與天然氣繼續輸向海外，緩和了制裁的衝擊，得以繼續與烏克蘭之戰。既讓美歐等西方國家顏面無光，還為戰爭推升全球通膨危機，以及隨之而來的各國民怨所苦。最後，制裁的結果是以美歐盟國藉由烏俄戰爭大量消耗俄國國力作結，還是俄國挺住制裁與西方來場阿富汗式的持久對抗，目前仍難以定論，但全球經濟付出的代價已難以估算。
