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王健壯／台灣民主面臨慢動作緊急狀態
2020-03-22 00:45 聯合報 / 王健壯（作者為世新大學客座教授）
新北市長侯友宜建議蔡總統，當我們的傳染病防治法不足以因應的時候，「該站出來說話，該發布緊急命令，一刻就不要等，我們沒有時間等。」記者顏凱勗／攝影
疫情爆發蔓延，危及人民性命，國家面臨的是「快動作的緊急狀態」；政府為防疫抗疫，而違法違憲限縮或剝奪人民公民權利，國家面臨的卻是「慢動作的緊急狀態」。
「慢動作的緊急狀態」是美國憲法學者David Strauss創造的名詞，形容憲政民主在步向威權民主的過程中，相關權力機構卻毫無作為去因應或阻擋，以至於讓人民的公民權利被一點一滴限縮，而讓民主出現慢動作式的危機。
台灣抗疫兩個多月來，政府各項作為雖然普獲肯定，但為了因應「快動作的緊急狀態」，立法院快速通關的防疫紓困特別條例，卻對中央疫情中心指揮官空白授權，中央與地方政府一連串的防疫作為，包括鎖國無期的宣告，對非刑事被告的人民實施可能涉及人身自由的各種禁令，可能涉及隱私的動用健保、稅務與入出境系統的個資等，卻讓人民的多項公民權利面臨了「慢動作的緊急狀態」。
但民主台灣不同於專制中國，國難絕不能作為違法違憲的藉口。況且，即使政府領導人對限縮公民權利的緊急作為，作出目的性限制的保證，保證絕不無度濫權，絕不造成目的以外的附帶損害，保證屆時一切恢復常態，人民也不能輕信盲信。「緊急危險不能成為正當程序的例外」，「愈緊急，愈應該嚴謹有效地遵守正當程序」，SARS疫情爆發八年後，時任大法官許玉秀在六九○號解釋的不同意見書中所寫的這兩句話，足以作為檢視政府這次抗疫作為的準繩。
比方說，截至目前為止，政府各項抗疫作為雖然都有防疫紓困條例的法源依據，但對涉及人身自由等公民權利的限縮，卻顯然並未遵守法官保留的正當法律程序，一切唯疫情指揮官「必要之處置」是從。許玉秀、許宗力、林子儀與李震山等前任大法官在六九○號解釋中，之所以分別提出不同意見書，就是因為他們堅持即使抗疫也要遵守法官保留原則，「良好『法官保留』之程序設計，在緊急防疫工作上，並不會不顧多數人生命、身體的安全，也不會因法官無醫療與公共衛生專業，而形成司法保障人身自由之束手無策」，林子儀與李震山在部分不同意見書中的這句話，當然也足以作為民進黨政府這次抗疫的警惕。
民進黨政府該警惕的是，是否該聽聽許宗力等人在不同意見書中的沉痛呼籲？是否應盡速彌補防疫紓困條例的憲法缺口？讓中央疫情指揮官擁有必要處置之無限權力，雖然可讓他應付頻生頻變的疫情，但總統之緊急命令權要受制於行政院院會之決議，受制於立法院之限期追認，也受制於緊急命令的時限。指揮官之必要處置權，卻完全不受緊急命令權那樣的三重節制，這樣的立法授權設計顯然不符憲政常理。
當然，除了修法彌補憲法破口外，總統發布緊急命令也是可以考慮的最後手段。但緊急命令權必須具備三項前提要件，國家處於緊急狀態，現有法律不足因應，以及國會不及立法。然而，民進黨是國會多數黨，不會有立法不及的顧慮，防疫相關法律在SARS後也有完備修改，法律不足也不應是問題，可見總統若動用緊急命令權，唯一考慮的就是她對緊急狀態的認知。
但緊急命令一旦發布，其結果就如同「倚天既出，誰與爭鋒」，反對黨理應拒之抗之猶恐不及，但國民黨從黨主席到縣市長，最近卻頻頻催促蔡英文動用這項最後權力，執政黨不急，卻急死反對黨，或許這也是台灣民主另一種慢動作的緊急狀態吧。
