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【專家之眼】印太經濟架構，想得美卻限制重重

2022-04-28 07:40 　聯合報 / 　　盧信昌／台大副教授

拜登（左）11日以視訊方式與印度總理莫迪（右上螢幕）會談。照片中間者為印度國防部長辛格，右為外交部長蘇杰生。美聯社

由拜登總統親自參與，在4月11日跟印度總理莫迪所召開的視訊會談，雙方就「印太經濟架構（India Pacific Economic Framework，IPEF）」的著墨，並不如事前外界的預期；由白宮新聞室發出的說明，甚至隻字未提。不過，美國商務部高層和職司貿易事項官員，仍在日本產經新聞的不具名採訪上，透露美國最快於五月分就正式啟動。

誠然，印太經濟架構可說是拜登印太戰略的運轉核心，一度更被視為美國放棄回歸到 CPTPP 後，在亞太地區重振其經濟領導地位的一招好棋。畢竟，中國大陸在過去十數年間，透過貿易投資、華僑網絡、一帶一路以及亞投行等方式的持續經營，不但成為多數國家的首要貿易夥伴和資金來源，經濟影響力也顯著增加。因此，拜登的印太經濟架構究竟會有何不同？各國無不充滿期待，但卻仍得要謹慎觀察。

坊間談論和在乎的，自然是台灣有否受邀加入？至於哪些國家最可能參加呢？而 IPEF 的具體涵蓋內容，又有哪些？更何況現下膠著持續的烏克蘭戰爭，已然造成亞太四強 — 美國、日本、澳洲與印度的「四方安全對話」（Quad），在對抗俄國上的不同立場，對後續 IPEF 的推動，又將產生何種影響呢？

這些問題都很值得深入探究。因為「經濟即外交、外交即經濟」，就是美國立國以來的全球戰略與布局結盟的指導。在一方面言，貿易拓展與經濟實力的拉抬，互為幫襯；另一方面，真能不戰而屈人之兵的外交折衝，不僅威嚇的本事要靠經濟的支持，能誘之以利的釣餌，也得要有人買單付帳的。

首先，印太經濟架構，正是在世貿組織（WTO）之外的新近發展，從前總統川普任內迄今，WTO 時時被美國朝野與府院所惡言指控。純就外交對口與盟邦利益的交換，美國政府希望建構出的 IPEF，就是重塑政策指導與經濟關聯。

換言之，在外交交涉過程當中讓東亞區域有更緊密的聯合，好同時達成在各自的內政需要與全球影響力上，如何將經貿活動重作規範後的實力發揮，同步強化到能產生在戰略層次的積極運用。至於過往運作順遂 WTO 機制，其所仰賴的最惠國原則、內外一體的國民待遇原則和經貿爭議的處理程序，則勢必被限縮使用和排除其部分功能。

其次，經濟即外交，走經濟外交路線正是台、美斷交之後的國策；而現下推動的IPEF，則著重在外交即經濟；其對口部門與交涉平台，自然不是WTO的傳統建制。何況台、美之間，就連自貿協議（FTA）或投資貿易協定的簽署，都還沒個譜，實在很難奢望美方會在外交層級將台灣納入印太經濟架構裡。

再則，包括菲律賓、馬來西亞和印度，對於一整個印太經濟架構的發展，相對保留；當然，日本與韓國，則爭相積極表態和主動成立事務小組。只是打從拜登總統在去年十月提出 IPEF 迄今，其可能的運作機制與配合的經貿手段，仍然很空洞。

歧異的發生關鍵就在於，美國以外交結盟和軍事實力的統整，希望讓其他國家在經濟去向與政策作配合；但美方並未確保這些國家的利益與衝擊影響的排除，是目前為止，東協成員國家卻步觀望的主因。

最後，針對印太經濟架構所常被提起，是否是美方對中方要達到經濟圍堵的表示？美國的確希望其外交實力和軍事佈陳，得以產生威嚇或者遏制作用；進一步在區域經濟的統理上，讓某些國家甘願追從。

美國的目的追求，就在確保國際政經局勢裡，有在每個面向所對應到的主控權；而以經濟關係去展開軟硬兼施，影響力的槓桿操作也很清楚。但若是要達到所謂的冷戰封鎖或是全面圍堵，則未免言過其實、想太多。