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葉銀華／台灣系統性重要銀行 重要嗎？
2019-07-11 00:03 聯合報 葉銀華（作者為交通大學資訊管理與財務金融系教授）
民國97年(二○○八年)全球金融海嘯後，銀行「大到不能倒」的問題受到關注，具備此特性的銀行規模巨大、業務多元複雜，任何一家發生倒閉，都將牽涉到數以千萬的存款戶，並波及其他金融機構，傳染成系統性風險，一旦未及時處理，將使國家金融體系崩潰。因此，在海嘯之後，各國主管機關決定在正常營運期間，對這些銀行要求較高的資本與較嚴謹的壓力測試。
六月底金管會參考國際作法，首度公布國內系統性重要銀行名單：中信、兆豐、合庫、國泰世華及台北富邦銀行，並採取額外監理措施，包括額外提列緩衝資本二％，且列入法定資本要求。另金管會希望銀行自主增提內部管理資本二％，兩項都給四年緩衝。再者，壓力測試之不利情境，由一年加壓至兩年。若以上述五家銀行今年第一季資本來看，連同法定緩衝資本、內部管理資本都達標（稱為高資本標準），可能只有一到二家。
在設定國內系統性重要銀行之後，將產生那些影響？首先，這五家皆屬金控旗下子銀行，若要合乎高資本標準，連帶著金控的資本要求也會跟著拉高，而有增資壓力。其次，當金控增資轉而投入銀行，在資本未達有效運用前，將降低金控的淨值報酬率。再者，一旦要達到高資本標準，泛公股金控須增資，而主要股東財政部又無資金參與，致使這些金控只能增加保留盈餘，降低股利發放。
為何國際上有系統性重要銀行？此制度的理論為何？許多金融先進國家實施存款限額保障，當有銀行倒閉，存款在限額保障以上的部分，存款戶可能會拿不回本金與利息；而其他債權人、股東也需付出血本無歸的代價，藉以降低銀行經營的道德風險。但對於大到不能倒的銀行，政府將被迫營救；因此事前要求這些系統性重要銀行，更高的資本與更嚴的風險管理，將可降低整體金融風險。
台灣銀行業的發展，從寡占結構到開放競爭，但卻遇到經濟成長下降與人謀不臧，致使二千年開始，財務體質不佳，甚至面臨倒閉的問題銀行不在少數。在政府設立金融重建基金，接管問題銀行，並花費約三千億元才止住。甚至民國97年(二○○八年)全球金融海嘯，政府對所有銀行的存款，採取全額保障。綜此，政府並沒有真正實施存款限額保障，而是對存款戶、甚至所有銀行債權人實施剛性支付，亦即台灣的存款戶並沒有因銀行倒閉而沒有拿回他們的本金與利息。
因此，根據過去運作，某種程度可以說台灣每一家銀行都是大到不能倒！以現在政治生態，只要國家沒有財政危機，未來政府仍然會執行存款剛性支付。從學理上，上述狀況非有益於金融治理，但可能已是不得不的現象。因此台灣實施系統性重要銀行制度，不能說不具一些必要性，但卻不如金融先進國家來得重要。
那麼主管機關該注意什麼？這些年來，台灣銀行業逾期放款低，主要是放款利率很低所致，但也觀察到放款有殺價競爭的現象。其實，主管機關是可以對銀行要求較高的資本，不一定只針對大型銀行，而且主管機關應重視銀行的呆帳提列與風險計提，以及強調財報的審計品質，並藉由金融檢查督導之。進而，若有銀行資本不足，適時要求增資；若洞察有資本嚴重不足之刻，迅速完成接管，避免政府要付出代價。
