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蘇永欽／制度問題誰來解決？
2023-06-02 04:24 聯合報／ 蘇永欽（作者為政治大學講座教授）
總統選舉和四位大法官任命最近都成為話題，後者在六月中臨時會將定案，前者則要一路燒到明年初。如果只就人選去評頭論足，忽略已經非常清楚的制度問題，恐怕不僅是新聞失焦，還會錯失非常重要的憲政改革契機。
當總統的職權通過修憲和釋憲，實際上已接近總統制的總統後，怎樣選出總統就非常重要，相對多數不是不可以，但在意識形態比較分歧的社會，三個以上候選人競爭的結果，就有很高機率出現「多數人最不能接受」的總統，民主正當性的難題一定會使治理陷入極大困境。所以除了有悠久兩黨制的美國，幾乎都採某種二輪投票，這星期土耳其也是到了總統二輪選完後，政局才堪堪穩定。
三十年前修憲決定總統直選時，我是少數力主總統要有絕對多數支持的學者，最後未為採納，主要考量應是出現第三勢力的機會不高，且更會導致參選爆炸，也更易推向二輪投票，升高政局混亂的機會，確屬老成謀國。誰料第二次總統普選就出現三腳督局面，陳水扁以不到四成選票當選，任內幾度兩手一攤喊出「我就是選上了要怎麼辦」，道盡少數總統進退維谷的窘境。你可以說他不是為萬世開太平的領袖，但制度設計者沒看到相對多數決早晚會出大問題，恐怕仍難辭其咎。
現在的三腳督很可能演變為如同上次的少數總統加上少數執政黨（立委在國會也是少數），但比起前一三腳督有明顯更多的難測變因，不管誰執政，體制只會扭曲得更厲害，我不明白怎麼學者還沒開始擔心這樣產生的政府還能有多少行動力！三位準候選人只有柯文哲談到組聯合政府，但聯合政府就是政黨聯合執政，數學應該很好的柯 P 要想想，他若只是相對多數的總統，很可能民眾黨在立院也還是最小黨團，就算第一或第二大黨考慮跟你組聯合政府，誰當行政院長？當年有絕對多數的法國密特朗總統，只因在國會淪為第二大黨，就只能選擇左右共治。把主要行政權交給第一大黨屬意者，這個算盤是不是打得太容易了？
大法官選任問題也是早就明擺在那裡，任期定為八年會使任何連任的總統最終可以換成全是他偏好的人，誰當總統都一樣！就制度言制度，八年不夠長還不是唯一的問題，十五個人太多是更大的問題。重點是，食物鏈頂端的總統再英明也不會是吃素的，制度不應該建立在素食總統的假設上。我一貫主張這裡需要國會三分之二的特別多數，才有可能控制總統的偏食，其他的獨立機關，當然也只能按此規則組成。
這兩個必要改革，大法官部分無須修憲，德國就是用法律拉高選任門檻。總統副總統部分，增修條文的規定往絕對多數解釋雖有空間但必引起爭議，還是通過修憲為佳。只是不論修法或修憲，對於明白把中華民國當成寄居殼的執政黨，確實不必有任何期待。在野黨是否能下定決心，證明他們有自由民主的 DNA，不是只顧奪權而更在乎國家體制的完善，現在應該就是展現決心的時刻。包括在臨時會提出立法院職權行使法修正案，把第二十九條的同意門檻從二分之一提高為三分之二，並在總統候選人政見中納入推動修憲改採總統當選需有絕對多數的選制。
修法案如果能經協商通過，這次四位大法官就可排除明顯不適任者，對人數過多問題也有一定幫助。如果民進黨反對，應即列為政見，在多數民眾都已深刻感受獨立機關一點不獨立的危機後，應會得到選民認同，修憲案也一樣。兩個在野黨如果都能關注憲政體制，這次總統選舉也許就成為民主 DNA 的選擇了。
