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廖元豪／「返鄉投票」也是幽靈人口！
2023-08-26 03:13 聯合報／ 廖元豪（作者為政大法律學系副教授）
「幽靈人口」投票是否違憲，憲法法庭判決合憲，其中選舉時號召遊子返鄉投票也成為爭論焦點。本報資料照片
憲法法庭七月廿八日做成一一二年憲判字第一一號判決，肯定刑法處罰選舉「幽靈人口」的規定合憲。然而，這個判決沒有解決刑法、選罷法，還有我國戶籍制度根深蒂固的「戶籍與居住不合一」現象，卻承認國家可以選擇性處罰。
什麼是「幽靈人口」？每到選舉，眾多「不住在設籍地」而「返鄉投票」的人是幽靈嗎？此外，明星學區總有許多門牌號碼可容納好幾「戶」戶籍登記，這些只有戶籍卻沒有居住的學生與家長，是否為「幽靈人口」？
每到選舉期間，所謂「幽靈人口」就成為司法機關辦案的重點。依刑法第一四六條第二項規定，「以詐術或其他非法之方法，使投票發生不正確之結果或變造投票之結果」，或是「意圖使特定候選人當選，以虛偽遷徙戶籍取得投票權而為投票」，乃是犯罪行為。實務上，就是在選舉前四個月內，任何人遷徙戶籍到某個選區並去投票，但實際沒有搬遷居住地點，就會被當成「非法之方法」、「虛偽遷徙戶籍」而被法辦。
然而，「戶籍」與「居所」、「住所」本來就是個別不同的概念。民法上的「住所」從來就不是依據「戶籍」決定，行政程序法上的「居所」也與「戶籍」區分。戶籍法所謂的「遷出」、「遷入」，並沒有明確規定必須是「居住地」的遷出遷入，而只是單純、形式的「戶籍遷徙」。簡而言之，「設籍地」與「居住地」一向都是分開來的；現實上普遍常見，法律上也沒有處罰。如果戶籍法上的「遷入」真的要求實際上「居住」的話，那每個因工作、學區、福利而「戶籍居住不一致」的人，都應該依戶籍法第七十六條「提供不實之資料」而處以罰鍰；甚至，檢察官也該偵辦其「使公務員登載不實」之罪。
照這樣說，選舉期間該法辦的不只是「臨時遷徙戶籍」的人，還得包括千千萬萬「返鄉投票」的人──平常鮮少居住在戶籍地，但投票時特別跑回來，這些人難道不是「虛偽登記」戶籍，使公務員登載不實嗎？他們不是「虛偽遷徙戶籍」，但也是「虛偽『維持』戶籍」吧。但法律為何不罰？因為「戶籍」從來就沒有被解釋成「實際居住」！
憲法法庭在判決理由沒有真正觸及「戶籍本來就不是住所／居所」的本質問題，卻抄了當年的立法理由後，理直氣壯表示「未實際居住各該選舉區之選民，不足以提供選舉產生之公職人員之實質代表性。若不阻止人民以遷徙戶籍但未實際居住戶籍地之方式，取得投票權參與投票，將嚴重戕害選舉之民主正當性」。
但如果「未實際居住」這麼可惡，那政府大力鼓勵「返鄉投票」，甚至讓大眾交通工具打折，是不是「幽靈人口」的共犯？大規模的「返鄉投票」不但不犯罪還受政府鼓勵，那零星的「臨時遷徙戶籍」為什麼有罪？憲法法庭還特別硬拗說「工作地」也可以是「居住地」。若為了「讓戶籍與工作地合一」就可以「居住所不在設籍地」，那為什麼「想投給某某人（黨）」就是「非法之方法」、「虛偽遷徙」？
如果法律明確規定「戶籍地」絕對必須與「居住地」一致，那至少可以得知「虛偽」之意義為何，刑法一四六條才有解釋適用之基準。憲法法庭沒有檢討真正的問題（戶籍的形式主義、大批選民沒有住在戶籍地），卻在這個大有瑕疵的架構下，肯認充滿矛盾的法律，實在可惜。
