．聯合報黑白集．人道的不思議彩度
．經濟日報社論．改善投資環境 啟動行政革新
經濟／改善投資環境 啟動行政革新
2016-10-30 02:17經濟日報 經濟日報社論
對於投資環境，台灣這幾年一直有個奇特的現象，就是各種國際評比都名列前茅，但實際吸引投資及人才的表現卻疲弱不振。反觀日、韓、星及東南亞各國，無論經濟發展程度或評比成績的高低，在招商引資的成績都顯著超越我國。這種「分數高、表現差」的高反差問題，凸顯出政府過去各種革新作為沒有完全對症下藥；其中一個關鍵是，過於執著於修法及簡化，卻忽略了行政程序革新的重要性。
未來20年，台灣要在全球及兩岸賽局中維持競爭力，建立可持續的投資及人才友善環境，除了靠創新創意及產業升級，更要仰賴政策法規的品質與競爭力的提升。
政策法規品質有很多衡量指標；移除不必要或過時的法令及簡化行政程序無疑是重要的項目。但法規一再盤點、改革、簡化，稅賦也降到不能再降，卻似乎未見預期效果。舉個例子，世界銀行每年公布包含189國的「全球經商便利度評比」，我國排名從2008年的61名一路進步到今年的11名，相當驚人，也反映出政府按指標項目修法、簡化的成績。不過世界銀行分析各國進步趨勢發現，平均而言每減少與第一名的差距1個百分點，可額外吸引2.5到5億美元的投資。若按此經驗法則，過去八年台灣的外人投資至少應該倍數成長。但實際上外人及本國投資卻「屢創新低」，完全背離國際經驗。
外人投資的增減絕非評斷政策法規品質的唯一標準，卻是最現實的成績單。特別是這幾年各國商會所反映的重大政策問題，除法規本身的問題外，更多在於主管機關制訂政策及行使裁量權過程中的恣意、臨時起意及不可預測。也難怪先前國際競爭力排名中台灣在法規鼓勵外人投資的排名，大舉滑落37名，掉到第87名。
程序改革比政策及法規革新更難。因為其不但涉及決策的程序及步驟，更與機關文化及心態有關。所幸如OECD等國際組織，甚至於像「跨太平洋夥伴協定」(TPP)等高標準經貿協定，已建構出一個所謂「良好監管政策作業準則」的框架。這個框架用以降低政策決定的恣意與臨時起意的工具，可以歸納為意見徵詢及回應、影響評估及定期檢討三項，並以影響評估為核心。
這三個看似簡單的內容，卻正好都是台灣最需要改革的領域；特別是近年來對於意見徵詢及定期檢討機制固然有明顯變革，但政策及管制措施的影響評估機制卻毫無進展。若按OECD及TPP的規定，管制政策影響評估以清楚描述所欲解決的問題為起點，以比較評估不同替代方案的利弊得失為終點，而最終方案的選擇，應參考可得的客觀證據及數據，並按「影響最小原則」為依歸，而非行政機關偏好的「揣測上意/民意」或「作業方便」原則。
以最近引起爭議的電業法修正為例，其過程確實有廣泛意見徵詢，但是因為沒有完整的修法影響評估報告，所以對要解決的問題說不清楚，對不同方案間（例如修與不修、大修與小修）的證據及利弊得失說不清楚，對經濟及社會的衝擊及配套說不清楚，整個過程充滿臨時起意的倉促感，導致最後面對反彈只能以政策急轉彎因應。
再如金管會對「目標可贖回遠期契約」(TRF)高度介入的爭議，看來也是沒有清楚界定問題，沒有進行替代措施比較，沒有按照「影響最小原則」決定介入方式。
事實上，政策及監管措施的影響評估，可以是上百頁的報告，也可以是簡單的內部討論過程。其重點不在引經據典，而在於掌握問題、比較權衡及評估影響。因為若連想解決的問題都說不清楚，多半有恣意隨性的成分；若沒有比較權衡及了解影響，則就可能因揣測上意或民意而使結果不可預測。
這種深層的行政革新成效不易立竿見影，但可能才是徹底改善投資環境的根本之道，也應是「英派改革」的努力方向。
聯合／人道的不思議彩度
2016-10-30 02:17聯合報 聯合報黑白集
李俊敏（左一）成功協助營救沈瑞章，在機場和沈家人合影。他態度低調，不願多說明，只表示「人平安回家就好」。 聯合報系資料照片 記者林孟潔／翻攝
即使在兩岸僵冷的關係中，被海盜挾持五年的台籍輪機長沈瑞章，由於兩岸低調的合作而得以歷劫歸來，不能不說是一件令人驚喜的事。值得慶幸的是，人道的重要性，並未因政治溫度的轉涼而遭到貶低。
必須一提的是，沈瑞章是民進黨員，色彩偏綠；但耗費兩年時光暗中交涉營救他及一行人質的，卻是藍營的政策會執行長蔡正元，以及大陸海協會副秘書長王小兵。亦即，紅、藍跨海合作，加上國際組織協助，救回了綠營黨員。可見，人道關懷的能量，足以吸收不同的政治彩度。
更令人驚訝的是，另一位在幕後穿梭的關鍵人物李俊敏，竟是曾遭對岸拘禁長達廿七年的我國前情報員。這位廿四歲即被捕繫獄的「敵後工作者」，曾被判處死刑，後來改為死緩，被拔光指甲，關押在水牢。與此同時，李俊敏被我軍情部門宣告為「執行任務死亡」，並撤銷戶籍；八年前，才獲准恢復身分。而今，他不僅以協助跨國人質事件為職志，還以中間人身分穿梭兩岸聯繫這次「不可能的任務」，親自驗證了兩岸由敵對轉為和平的進展。
比起民間默默出力、出錢的奔走和付出，馬政府和蔡政府公事公辦的冷漠處理，馬上就被比了下去。尤其，政府要求沈瑞章從廣州返台機票須先切結，錙銖必較；比起先前朝野立委一吵，境外詐欺犯馬上免費遣送回台的待遇，除了惹來民眾譏嘲，只折射了政治人物的虛偽和輕薄。
聯合／蔡英文駕馭得了民進黨派系嗎？
2016-10-30 02:17聯合報 聯合報社論
中鋼日前舉行董事會，會中推選總經理翁朝棟（中）為中鋼董事長，
總經理遺缺由業務部門副總經理劉季剛（左）升任，右為執行副總經理王錫欽。
圖／中鋼提供
懸缺四個月的中鋼董事長，終於確定由原總經理翁朝棟內升。在此期間，前董事長宋志育退休，接任人選卻因民進黨派系競相推薦人選爭取無法擺平，而由經濟部政務次長沈榮津暫代，創下罕見紀錄。此一人事之所以久懸，與蔡政府和高雄市長陳菊各有堅持有關。
據報導，蔡政府屬意的人選，是曾任中鋼董事長的江耀宗；而陳菊想要的人選，則是另一名與其配合度較佳、亦曾任中鋼董座的林文淵。由於林文淵個人作風爭議甚大，甚至介入前國民黨黨營事業台苯的經營權之爭，蔡政府因此遲遲不願埋單；但為免觸怒陳菊，也不敢直接任命江耀宗接任。最後，蔡政府只好改派江耀宗接任高鐵，中鋼則由雙方妥協的人選翁朝棟出任。雖曰「妥協」，但翁朝棟仍是經「陳菊認可」而出線。
除了中鋼人事，中油董事長陳金德也是陳菊愛將，曾任高雄市副市長。為求「敦親睦鄰」，政府對於在地國營事業的人事要尊重地方首長意見，本無可厚非；然而，原本屬於中央的國營事業人事權，竟要地方首長點頭才能敲定，實非尋常。陳菊是民進黨「新潮流」的元老，更是當今「菊系」龍頭，此一安排，就更難脫派系角力的影子。
民進黨的派系，與民進黨的發展一直是一種「共生」關係。儘管民進黨幾度宣布「解散派系」，事實上，黨內派系因為政治形勢而迭有重組或換血，卻從來不曾真正消失。這點，從今年三月前海基會董事長洪奇昌遭到新潮流系「除名」，即可見一斑。
民進黨內的派系，和國民黨「由下而上」的地方派系本質不同，是成員基於理念或歷史背景的結合；經過多年演變，如今不少派系則變成是「人脈」的繁衍與分殖，因此才有眾多依姓氏命名的派系。例如，陳菊和賴清德都出身新潮流系，卻因多年經營的政治實力，擁有各自的派系；其餘如謝長廷的「謝系」、蘇貞昌的「蘇系」、游錫堃的「游系」，陳水扁擔任總統時有「主流聯盟」，現在則有「一邊一國連線」。
但萬變不離其宗，這些派系多半仍與民進黨的傳統派系相承。唯一的例外，是蔡總統在黨內逐漸定於一尊，但蔡英文並不屬於任何傳統派系。畢竟，在民進黨從在野到第一次執政的過程，蔡英文始終是一個「局外人」。蔡英文在取得政權的過程中，得力於新系的助力甚多；一直到蔡英文當選總統，所謂「英系」才正式以組織化的型態出線。
所謂的英系，其實是基於利益與風格向實力靠攏的結合，缺乏革命感情與意識形態的根深底蘊，也缺乏地緣或人脈的緊密關係；也因此，蔡政府注定只能「與派系共生」。「派系共生」原仰賴三大支柱：一，是領導者與黨內的淵源及革命情感，二是權位的交換，三是領導人的威望。蔡英文缺了其一，只能靠權位和威望來羈縻。例如在國會龍頭之爭，蔡英文強推自己屬意的蘇嘉全為院長，搭配新系的蔡其昌，就是結合威望與權位的範例。
問題是，可以分配的位子再多，也難讓眾多派系人馬完全饜足。甚至可以說，位子越多，因為分配不均而引發的反彈還可能更大。為此，蔡政府只好拚命製造「新位子」，除了先前傳出的中央三級機關首長、監委提名和外交官資格放寬，連二級政務次長、三級機關副首長也欲染指。
政治上的攏絡手段，除了權位分配，還有權力分享。例如，總統召集的「執政決策協調會議」，納入非名正言順的陳菊和邱義仁，就是在借重派系力量來鞏固政權。問題是，當蔡英文聲望不斷下跌，她勢必更難用威望來駕馭派系，而必須用更多的權位或權力分享來滿足派系的要求。屆時，蔡英文是否仍能充分掌握國政，或者她將變成名義上的共主，或者她將被迫任命自己不想要的閣揆？
