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葉匡時/走鐘的組改-部與會的定位混淆
2023-05-31 04:58 聯合報/ 葉匡時(作者為陽明山未來學社理事長)
最近行政院組改方案陸續完成立法,有人喝采,也有人嘆息。行政院組織法在民國六十九年修正後,多年未變,一直到九十九年時國民黨才開始進行全面組織改造。改朝換代後,民進黨在一一○年及今年做了一些修正,原來的組改意旨在這兩次調整中受到影響,演變成許多人批評的擴編擴權,亦即各部會業務並無太多調整,但編制卻愈改愈肥大。以下說明整個組改的原有理想和目標,以利未來政府組織的精進改善。
依據六十九年的組織法規定,行政院設有八部二會。當時政院若想成立新部會,都運用一個巧門以規避立院冗長三讀程序,即搬出行政院組織法十四條「行政院為處理特定事務,得於院內設各種委員會」的規定。經建會、國科會、文建會、農委會、原民會…等委員會即為該法條產物。
行政院以「院內委員會」設立實質部會,規範寬鬆,不需要立法院同意,易有浮濫現象,著實不妥。但若部會組織調整都需要立院三讀通過,又難以應付快速變遷的環境。為了求得平衡,民國九十四年通過的憲法增修條文第三、四條因而規定:「國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定。」以及「各機關之組織、編制及員額,應依前項法律,基於政策或業務需要決定之。」組改也就遵循此憲法精神,先制定「中央行政機關組織基準法(基準法)」,再據以訂定行政院組織法和二、三級機關的組織建制及機關總數等基本框架,以期建立有彈性的高效能政府。
遺憾的是,目前組改已失去修憲時的良法美意。除了組織擴權臃腫、高官職等增多等爭議,還有兩項違背原有組改理想的現象:1‧部與會的定位混淆;2‧三級機關的設立、調整與裁撤失去彈性。這裡先談部與會的定位混淆。
依基準法規定,行政院二級機關有三類:部、委員會、獨立機關。「部」是政策制定執行的縱向機關,「委員會」是政策協調統合的橫向機關,「獨立機關」則是自主運作,不受其他機關指揮監督的合議制機關。其中「委員會」通常由相關部會的首長或副首長擔任委員,以利部會協調。
例如,國科會的使命是促進科技整體發展,其他部會則各有各的科技發展領域。因此,國科會藉由委員會議,制定科技發展藍圖與策略,據以分配科技預算,促使各部會一致推動科技發展。然而,九十九年行政院組織法修正時,某些立委不瞭解部與委員會的不同,強行將國科會改成科技部,並稱此為「升格」。事實上,部、會並無地位高低之分,只是功能定位差異。此一「升格」反讓科技部喪失和其他部會進行政策統合的機制,整體科技政策的擬定與執行徒增障礙。去年科技部又恢復為國科會,繞了一圈,組織調整的行政成本不知凡幾!
可以預見數位發展部也可能面臨類似困境。數位發展是各機關都須面對的議題,理應以委員會來推動業務會較為順暢。但現在卻硬要用「部」,勢必在相關政策的制定和推動上,增加數位部和法務部、經濟部…等部會協調統合成本。
再以金管會為例,如其主要任務是金融監理,則應採用獨立機關形式;如果主要任務是發展金融產業,則部的組織形式更為適合。然而,金管會有很大的金融監理權力,又肩負金融產業發展責任,把這兩項不同的任務放在一個委員會中,顯然不是合理的設計。
總之,現今公部門行政效能不彰、許多事務權責不明,主要原因之一即是在組織設計時,混淆了部、會和獨立機關的定位與功能。