名家觀點／泛公股銀何去何從？
2018-08-14 01:31 經濟日報 陳長文（作者是法學教授╱律師）
民國76年(1987)解嚴後，在自由化的浪潮下，各產業紛紛走向市場經濟，傳統的國營事業因已無發展國家資本以推動基礎建設的使命，不涉及重大國防安全的事業多配合政策依〈公營事業轉民營化條例〉，回歸市場機制。
民營化雖是時勢所趨，卻也漸有反思聲浪，主張：民營化可能造成財團化與擴大貧富差距。因此若未審慎評估一味主張民營化，也非明智之舉。民營化的初衷是為「發揮市場機能，提升事業經營效率」，然如何建構良善的市場機制，關鍵應是真正的「市場經濟與公司治理」。
民營化於90年代開展，已近30年頭，但細觀政府仍持有大量早已民營化的公股事業股份，在政府主導(干預)下，公股事業既悖於民營化的初衷無法順利轉型，亦在其他民營業者奮起之際相形失色，不禁讓人質疑，政府握有股份，對產業乃至國家是利或弊？而近期最受社會關注的莫過於「泛公股銀行」問題。
筆者長年建議應儘速推行泛公股銀行改革，無非是因為六間泛公股行庫雖已民營化，但政府仍掌握可觀的股份(16~34%)和人事決定權，如此不公不私的泛公股行庫不僅易淪為政策(良窳皆有)工具(例如無擔保品的專案融資)，也變成了政治角力、酬庸等不應該卻行之有年的國家資產。
金管會顧主委提出民民併政策，並召開公聽會。當民營金融整併可望順利進行，遭政策排除的泛公股行庫將更加自曝其短。筆者於日前以〈泛公股是金金併不可迴避之重〉一文投書，呼籲政府不應再觀望，應有所做為。
7月16日新財長上任，隔日的經濟日報頭版頭為「新財長上任 不排除公公併」，乍看讓原自忖呼籲又如狗吠火車的筆者為之一振，然細看竟讓筆者彷若洗了三溫暖。
蘇部長表示：公股銀行經評估後，若認公公併可提升綜效，財政部會「樂觀其成」，並表明將公股改革列為「長期」計畫。
看似十分正面的樂觀其成，但筆者卻以為仍隱含諸多問題，故提出以下三點請教：
一、若無主管機關政策方針，泛公股行庫如何「有力」自行整併？
蘇部長之言似隱含，公股及泛公股銀行須自行評估是否有綜效、自行推行整併計畫，始有蘇部長「樂觀其成」的可能。即可知，財政部並不會(想)「主動」提出足以上行下效的公股方針。然泛公股銀行的人事掌控權既受制於財政部這個「大股東」下，縱有心變革，若無財政部的首肯與政策指導，恐難名正言順，無疑又將陷入無所作為的僵局。
二、蘇部長的「長期」計畫何時啟動？
公股問題素為歷任政府想解卻不敢解的難題，蘇部長將此公股問題列為「長期」計畫，是真的有心解決且已有政策方針，還是僅模糊回應，留待後繼者而避於解決問題？畢竟蔡政府任期剩不到兩年，至今對公股改革的具體的政策實踐，仍杳無音訊。
三、扁家弊案還是遲不改革的藉口嗎？
公股改革是百利無一害的政策，政府沒理由一再延宕，無論採「公公併、公私併或公股釋出」等方案，皆好過漠視泛公股的長年問題。雖有論者以扁家弊案為由主張不應改革公股，然此當是一假命題：一、扁家弊案屬過去之害，並無法推得後續改革都必然會導致弊案；二、衍生弊案既是「衍生」，即代表與公股改革本體無關，若能有效防止「人為貪腐、操控」，公股改革絕無害處。故當前政府最應思考的應是如何有效防弊，莫因一朝被蛇咬，即長年以此理由遲不改革。
歷經三次政黨輪替，公股及國營事業的改革呼聲從未曾停歇，但公股問題至今仍懸而未決。今泛公股競爭力每況愈下，又出現慶富案等配合政府政策產生之人為弊端，足見泛公股銀行問題縱難解，也當是不得不解。筆者以為，政府在銀行產業已趨成熟發展下，應讓「早已民營化」的泛公股行庫，真正落實「市場機制、公司治理」，並在有完整風險評估與監理機制下快速走向全面民營化，方能落實民營化的初衷。
蔡總統自詡為最會改革的政府，先不論蔡政府上任後眾多改革政策評價褒貶不一，單就「公股改革」這個過去數十年皆無解的問題，筆者期許高呼「我們要改革再改革」的蔡總統在剩不到兩年的任期能著手改革公股，而蘇部長在坐著樂觀其成外，起而行的著手完成值得全民喝采的泛公股銀行改革吧！
陳長文
擅長處理超國界的法律事務，現任理律法律事務所執行合夥人。長期擔任紅十字會志工，從事公益活動不遺餘力，他的個人網站站名就是「愛與正義」。曾任海基會副董事長兼首任秘書長，為兩岸交流破冰，簽署金門協議，搭建兩岸探親橋樑。泛公股是金金併不可迴避之重
2018年07月09日 04:10 中國時報 陳長文（作者為法學教授、律師）
為鼓勵金控整併，金管會主委顧立雄日前宣布金金併政策，鬆綁包括：金控併購首次持股門檻由25%降至10%，並納入非合意併購。然適用對象僅限「民民併」，排除涉公股的「公公併、公民併」。消息一出，輿論一致：「不含公股，效果不大。」
回顧金融發展，1990年代，政府開放民營銀行設立，公股銀行亦逐步民營化，為金融開放先驅。銀行家數驟增，至民國90年(2001年)已達48家；民國91年(2002年)扁政府啟動第一次金改（二五八金改），處理銀行呆帳問題；民國93年(2004年)扁政府二次金改，意識到銀行過多，目標限時「金控減半」，然因扁家衍生弊案無疾而終。
馬政府為打亞洲盃，曾推動「公公併」，終因顧慮重蹈二次金改之弊，未能持之以恆。民國106年(2017年)本國銀行仍多達38家、供過於求，金控業者指出：「我國銀行過多且規模太小，造成競爭過鉅不利發展。」
民國105年(2016年)蔡政府上任時，當然也看見銀行過剩的問題。而且據報導，時任政務委員施俊吉(現任副閣揆)有意啟動第三次金改，方向包含公股問題：逐步降低公股持股比例、公股派任董事改以專業經理人、民營金控或業者可併購公股行庫(公民併)等。然該政策似乎戛然而止。
直到最近，當市場終於盼到本次「金金併」，政府卻只放寬民營銀行彼此間整併，公股行庫完全在改革中「被缺席」。台灣金融業的高公股比例、低績效，在國際上罕見。顧主委卻表態「不會主動推公股改革。」但政府不推，誰有本事發動呢？筆者不解，蔡政府，何以放任這迫切問題無所作為？
從我國銀行結構來看，公股確有改革之急。本國銀行大致分為：純公股、純民營、泛公股。1、純公股(台銀、土銀)有穩定金融市場、配合政策的考量，或有存在必要。2、民營銀行，在當前「金金併」政策輔助下有利整併。3、泛公股(合庫、華南、兆豐、企銀、一銀、彰銀)雖已民營化(政府持股50%以下)，卻因政府持股16～34%不等，仍受政府左右。泛公股銀行的主事者，因其「不公不私」的定位，在金管會(或財政部)明白表示不主動推動改革時，實在無力解決規模過小、競爭力不足的窘態，可謂進退兩難。
其實，泛公股問題應立即解決，理由至少有二：
其一，「不公不私」的泛公股行庫易淪為政策工具：慶富案中，聯貸銀行(9間全為公股銀行)怠於查證慶富的資金缺口與還款能力，誤信「已有政府把關」的國艦國造政策，輕易貸放資金，致損失近150億。事後財政部雖撤換3家銀行董座，然泛公股銀行難免有需配合政策的任務，不免讓人擔心，5+2產業政策在需要大量融資下，是否會重蹈慶富案的覆轍？
其二，「民民併」後，泛公股行庫將更自曝其短：民國106年(2017年)「金控公司整體經營績效評比」前4名全為民營。6月22日華南金控的股東權益報酬率出爐，較去年衰退14.7%，或是受慶富案呆帳衝擊，足見泛公股績效不佳受政策壓力影響之可能。當民營銀行因整併更形壯大時，泛公股銀行將更無競爭力。
綜觀公股改革方案有三：公公併、公民併與釋出公股。1、公公併免不了有「同質性過高」、成效有限等問題。2、公民併，在二次金改後噤若寒蟬，易落得圖利私人的罵名，而致沒有足夠魄力推動。3、釋出公股，茲事體大，恐非短期內可以完成。但公股改革遲滯，固然有上述執行上的難度，政策消極企圖心不足更是主因，例如主事的部會不願輕言下放泛公股人事權、少數不肖立委不願失去展現「影響力」的對象而阻撓、泛公股行庫工會抗爭等問題皆是不改革的藉口。
蔡總統曾細數任內改革說「我們是解決問題的政府」，實際上也貫徹了法、理、情皆有爭議的軍公教年金改革等，顯見國會占6成、完全執政的民進黨是有足夠改革的實力。既然如此，對於國家財政收入及金融發展與治理有百利無一害的公股改革，從蔡英文、賴清德、施俊吉、顧立雄等人身上，卻看不見執政者有堅定的意念，令人失望。
「金金併」何以獨漏公股？想必是市場對政府的大疑問。筆者以為，政府縱尚無落實公股改革的最佳解方，也應對改革從速規畫，並拿出魄力及早踐行。若刻意迴避，既難提升我國銀行競爭力，也影響整體經濟發展，深受其害的將是全體國民。
