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黃耀輝／犧牲者未獲補償 國土法怎推動

2024-12-14 03:55 　聯合報／ 黃耀輝（作者為台北商業大學財稅系教授）

國土計畫法（簡稱國土法）原定明年四月底上路，但風波不斷。部分縣市政府仍未送出功能分區圖，中央內部也意見分歧，農業部長前任和現任互槓，朝野立委更要求國土法暫緩施行。

國土法爭議不斷，最主要是功能分區方面，被畫為「城鄉發展地區」的土地，因充滿發展前景，地價扶搖直上；被畫為「國土保育」、「農業發展」區的土地，雖為國家社會貢獻自然保育、糧食安全等外部效益，不但沒有補償或補助機制，還受到禁止或限制使用的約束，造成地價崩跌，永世不得翻身。

對於貢獻社會效益而犧牲個人權益者，財政學有一套補助（補貼）理論，認為政府應就其外部效益或特別犧牲，給予補貼或補償，以鼓勵民眾「犧牲小我，成全大我」，也早在各國付諸執行，而成為普世價值。

過去有望族的祖厝，被政府畫為古蹟（而無法改建為大廈），隨即發生火災（是誰刻意縱火，用膝蓋想也知道），此種案例層出不窮，即知政府片面要求私人「犧牲小我，成全大我」，而不給予補償是違反人性，注定會失敗的。因此，「文化資產保存法」對被指定為文化資產者，因其犧牲私人利益而創造社會公益價值，訂定獎勵或補助。

同理，為維護水源涵養與保育而畫設水質水量保護區，而使其土地利用受限，「自來水法」向受益者徵收水源保育與回饋費，專供保護區內居民福利回饋及受限土地補償。「原住民保留地禁伐補償條例」要求原民會編列預算，對原民保留地畫為禁伐區域者，得申請禁伐補償。這些「受益者付費，補償受限（害）者」的政策，在國內早已行之多年，也成為國民基本常識。諷刺的是，賴政府下年度總預算，違法未編足原民禁伐補償，造成預算審議卡關四十九天的鬧劇，可謂咎由自取。

然而，主管最上位的國土法的內政部，卻對補償機制似乎一無所知。以唯一內陸的南投縣為例，七十四％土地為保育區，農業區廿三％，城鄉發展區不到三％；屬於糧倉的雲林縣，農業區占陸地的六十六％、保育區占十五％；屏東的農業區卅三％、保育區六十％，發展已受到先天的限制。國土法對農地農用的限制，只要求農地的地主犧牲小我（農事艱苦，所得低，風險高，地價貶值），所成全的大我（全國在糧食安全方面受惠）卻未回饋或補償，難怪部分縣市政府遲遲不肯送出功能分區圖，朝野立委也要求中央暫緩。國土法進度遲滯，中央要負最大的責任。

同理，保育、農業區的畫設，成就了全國及中央的政策效益，卻對農業、保育縣的整體發展及財政造成負面衝擊。農地農用雖課田賦，但中央自七十六年停徵。農地移轉與自然人時可申請不課土地增值稅，使農縣自主財源不足。因此，財劃法理當將財源下放給地方政府，尤其是農業縣、保育縣。

總之，要使國土法能夠順利上路，中央政府有必要先修訂國土法，增訂明確的「受益者付費，補償受限（害）者」機制，對受限制的人民予以所得補償；財劃法也應對農業、保育縣，給予合理的財政補助。行政院說等地方交齊功能分區圖後，五年內再通盤檢討，是沒有人會相信的練肖話。